我国历史上政府分层保障公民居住权的绩效与启示*

尚虎平 赵盼盼

我国历史上政府分层保障公民居住权的绩效与启示*

尚虎平 赵盼盼

近年来，普通大众的居住问题成为了街头巷尾热议的焦点，高房价让普通大众“生有所居”的梦想遥不可及。我国历史上曾经推出过许多以当前眼光来看也非常科学、合理的居住权保障政策。从质性指标分析来看，“居者有其地”是历史上基本做法，限制性是保障居住权的关键措施，实物分房保障是常见做法，将社会救济作为居住权保障的社会保障工具已经登上历史舞台。目前政府在保障普通民众的居住权利时，需要借鉴这些有益做法。

历史;居住权利;政府;分层;保障绩效

一、问题的提出

古语云，“宅者，人之本，人以宅为家”，拥有合适的居所是人的基本需求，是人的一项基本权利，也是人类生存和发展必不可少的物质条件，它关系到人能否保持基本的生命体延续。美国前总统胡佛认为，“没有什么东西比住宅更能为谋求人们幸福和社会安定做出贡献。”①前联合国秘书长德奎利亚尔也指出，“住房是人类的基本权利和需要”。②《中国青年报》在一项名为“幸福和房子的关系”的调查中发现，69.9%的人认为“房子是幸福家庭所必须”。近年来，住房成为了我国各界关注度最高、影响最大的问题，居高不下的房价让普通百姓“生有所居”的合理追求逐渐变成了镜中月、水中花，无房可居者甚至栖身在大桥、山洞、管道中。除了这些“流浪汉”，还有更大量“蚁居族”、“蜗居族”，在广州上社村“蚁居”着上万人，在杭州一间130多平方米的房子里竟然“堆”着30多人。目前，甚至还出现了居住“笼屋”的人群，出现了在废弃面包车、三轮车蜷缩的城市“吉普赛人”，出现了掘地蜷居的“土行孙”、寄居大树的“鸟人”。这一系列真实的“怪异”事件无疑揭示了目前我国普通大众居住的艰难，也揭示了我国政府在保证人民“生有所居”的居住权工作中的缺位、虚位、弱位问题。

目前，尽管解决人民“无居”问题的方案层出不穷，但“居者无其屋”的现状却依然没有多大改观，哪怕是严格调控两年之后，情况依然如故。作为一个有着“上下五千年”光辉历史的国度，我们曾经创造了“文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”等诸多国家富强，人民安居乐业的盛世局面，在这些时刻，不仅人民“居者有其屋”，且经济发展、社会和谐，整个国家呈现出了一幅兴盛和谐、繁荣昌盛的景象。既然历史上有盛世治理的经验，我们在建国60多年的盛世时刻便有必要向历史寻求启迪，找寻解决人民住房难的问题，这也符合诺斯所说的最严谨的逻辑和工具在于数学与历史的判断。③正是基于这种认识，本文力图通过大一统时期的唐、宋、明史料来探寻我国历史上“民各甘其食，美其服，安其俗，乐其业”④的经验与解决“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的做法，以期为我国住房政策提供借鉴。

二、研究设计

本研究力图借鉴规范质性研究的做法，首先确定分析工具，然后确定史料来源，进而依据工具对史料中的变量进行分析。

1.分析工具与指标

经过概览全部资料，我们发现历史上在保证公民居住权的过程中具有较为确定的阶层分类，即“皇室”、“中央官员”、“地方官员”、“商人”、“平民”等，这5个阶层就是本文的分析工具。其中，“皇室”是指皇帝及其皇族，包括分封到各地的皇族;“中央官员”是指在中央任职的官员与吏员;“地方官员”是指在地方任职的官员与吏员;“商人”是指从事商业活动的人群，由于我国古代存在着士、农、工、商的人群分层系列，将“商人”置于所有阶层之末，尽管如此，但历代的商人却往往能够利用手中的财富权力影响国家和地方政策，因此我们此处专门将其作为一个单独变量分析;“平民”是指除了前述4种阶层之外的所有公民。

在考察这些阶层的过程中，主要依赖于5种共6个指标，它们为:①宅基地保证。这是指国家直接，或者委托各级地方政府在住宅建设用地上保证“居者有其地”，要保证人民有地方居住，至于人民在这些地上建设高楼大厦还是茅屋草棚，政府不作规定，这是一种给予地产权的做法。②实物分房。是指政府面向人民，或者某个阶层以实物的形式分给房产让其居住以保障居住权利。③经济保证。这是从购买力上来保证人民居住权的做法，它不提供房产，也不提供地产，只是全额、部分地提供购房、租房所需要的金钱。经济保证有2种方式，其一(③a)为购房补贴，包括减免购房款;其二(③b)为租房补贴，包括减免租金。④救济保障。这是最低限度保障居住权的做法，主要通过对处于特殊状况的人民，如因水旱、战乱等引起的流民、乞丐等提供的临时避难性居住场所。⑤限制性保障。这是补充前述4类指标的逆向指标，通过它来考察历史上政府在保证居住权时对于强势人群拥有过多住房以至于抑制、侵犯了弱势人群的居住权时的制约措施。这6个指标是分析史料的基本抓手，我们通过将历史资料中反映出来的做法按照这些指标聚类，然后厘清聚类中所呈现的政策绩效和规律性。

2.史料来源

本研究的资料收集工作始于2011年3月27日，止于2012年1月7日，这段时间我们主要在兰州大学、西北师范大学、山东大学、山东建筑大学等高校的图书馆、历史专业所在院系资料室与甘肃省图书馆展开了艰难的资料检索工作。实事求是地说，检索居住权保障的史料，与大海捞针无异，我们既要浏览《资治通鉴》、《唐史》、《宋史》等通史类资料，还要详细阅读《唐焦延隆等居宅间架簿》、《营缮令》、《勘查功臣庄田疏》等专门史类的资料。经过了大约10个月的努力，我们确定了刊载大一统时期住房保障、住房管理、房产管理等内容的《唐六典》、《吐鲁番出土文书》、《旧唐书》、《宋会要辑稿》、《全唐文》、《湘山野录》、《梦粱录》、《明太祖实录》、《明史》、《勘查功臣庄田疏》、《皇明经世文编》、《敦煌社会经济文献真迹释录》、《唐会要》、《续资治通鉴长编》、《宋史》、《册府元龟》、《隋唐长安城和洛阳城》、《太平广记》、《明太祖实录》、《勘查功臣庄田疏》、《建炎以来系年要录》、《救荒活民书》、《明太祖宝训》、《大明会典》、《荒政辑要》等史料作为我们的史料库。

在史料之外，我们还搜集到了少许当代的相关研究成果，这是我们史料数据库的补充资料，它们主要包括《十六世纪明代中国之财政与税收》、《隋唐长安城和洛阳城》、《泊宅编》、《唐亩考》、《唐朝人住房面积小考》、《三千年疫情》、《宋代几种社会福利制度——居养院、安济坊、漏泽园》、《中国古代的住房权问题》、《明清“收养孤老”律例与社会稳定》、《宋代房屋租赁形式及其主体构成》等。尽管这些当代资料属于二手，甚至三手信息，但对于补充历史文献具有重要作用，本文也将其作为重要的资料源头。

三、我国历史上居住权保障的基本做法

在本研究展开中，由10人组成的资料查询小组在超过10个月的时间里几乎翻阅了甘肃省图书馆、兰州大学、西北师范大学等资料室的所有文献资料，用数码相机拍摄了上万张哪怕与居住权保障有一丝丝联系的唐、宋、明3个朝代的史料。从绝对意义上来说，这些资料还过于稀少，不太符合鲁迅对文献学“穷尽所有资料”的追求⑤，但它符合社会科学研究的“抽样原理”。我们所搜集到的资料可以看做所有资料的一个样本，通过样本来推断总体这符合统计学原理。尽管搜集到的资料相对于浩如烟海的所有史料来说还显得过少，但就是这些资料已经构成了一个庞大的文献数据库，我们已经无法在一篇研究报告、一篇论文中将其原样呈现出来，鉴于此，笔者按照分析工具与分析指标作了简化性、总结性、概括化处理，形成了表1的概况，它总结了3个大一统王朝政府如何保障不同阶层的居住权。

表1 我国历史上的居住权保障概况

1.宅基地保障

唐朝前期实行均田制，宅基地通过“均”的方式实现。在此期间，平民百姓的宅基地标准为“良口三人已下给一亩，三口加一亩;贱口五人给一亩，五口加一亩”。《吐鲁番出土文书》中对几户人家的住房面积有较为详细的记载:“焦延隆宅，东西十一步，南北九步，内房四口”;“麹义仕宅，东西二十，南三十八，内房二十九”;“怀宅，东西十四，南北二十，内右房九口”⑥，这些细节性的史料证明唐朝时期普通居民的住宅面积是有保证的。平民有保障，各级官吏的自然要更好一些。《旧唐书》载，白居易家“地方十七亩”，堪称豪宅中的豪宅。另据《旧唐书》记载，汾阳王郭子仪在代宗朝立有大功，其家“在亲仁里，居其里四分之一”⑦，这说明作为高官的郭子仪的宅基地实际上是一座大庄园。在所有阶层中，商人要算是最不愁居住的了。《太平广记·吝啬》记载了天宝年间，相州商人王雯拥有大量房屋出租，“庄宅犹广，客二百余户”⑧。唐德宗时，长安著名富商窦乂经营房产“造店二十余间，当其要害，日收利数千”⑨。唐朝对前平民、官员(含皇族)、商人的宅基地不仅赋予使用权，也从法令的角度规定了其完整产权，不仅自身拥有，还可赋予了其子孙的继承权，如唐代《营缮令》规定，“其祖父舍宅，门荫子孙，虽荫尽，听依仍旧居住。”即使在大动荡中，唐朝依然强调保护士庶祖产宅舍不受侵犯，德宗明确规定“……各任如旧，不得辄有侵扰。”⑩

宋朝土地普遍私有化，宅基地和其他类型土地的差别逐渐消失。按照《宋会要辑稿》的记载，当时主要采用了“不立田制”、“不加田赋”、“不抑兼并”等政策，政府对于田宅土地等不动产之买卖不再采取严格的限制，并鼓励强藩武将购买房产，“择便好田宅市之，为子孙立永远不可动之业”（11），同时政府还出面以赠予的方式保证中央，特别是地方有功的官吏的住宅权与宅基地权利，如开宝七年太祖诏赐庆州刺史姚内斌之子田三十顷，绍兴六年朝廷诏“建康府于系官内拨上等田十顷赐王稟家”（12）。在这种基本制度设计之下，宅基地保证基本上变成了一种市场行为，不论何种阶层，只要有足够的购买力都可以购置宅基地与住宅。由于商人拥有较好的购买力，其时商人仍有大量房屋出租，如北宋商人牛监薄，“别第在繁台寺西，房缗日数十千”（13），南宋高宗时，许多富商伙同政府官员在临安“于水次起造塌房数十所，为屋数千间，专以假赁。”（14）总体而言，这种制度实际上主要保证了皇室、京官、地方官和商人的权利，普通民众由于缺乏购买力，其权利不能得以最大保障。

明朝的宅基地保证采取了“土地国有、按级分配”的方式。明太祖时期以“赐田充禄”制度来保证无论是皇族还是京官、地方官的居住权，在这种制度下土地是政府官员俸禄的一部分，“太祖赐勋臣公侯丞相以下庄田，多者百顷，亲王庄田千顷。又赐公侯暨武臣公田，又赐百官公田，以其租入充禄。”（15）“郡王诸子年及十五，每位拨赐田六十顷，以为永业，并除租税。”（16）与唐朝类似，宅基地也可以继承，“颁禄一定，遂罢公田，其一、二元勋给赐庄宅，垂及后裔，则圣主之特恩耳”（17）。我们没有找到明代保证平民百姓宅基地的做法，但根据黄仁宇(1978)的估算，实际上明代普通民众所有的土地所占比重极为庞大，至明末仍占全国土地面积的70-80%左右，（18）这从侧面可以证实，平民百姓其宅基地基本上也是有保障的。当然，我们估算的“平民百姓”中也包含了商人。

2.实物保障

唐朝时期，政府为京官、地方官分配实物住房，主要途径为赐宅和请宅。玄宗时期张九龄曾向玄宗请宅，“比来官宅，随事借人，与卿宁居，用加修饰……大臣所处，亦以为宜。可择日移入。”（19）伏望也曾请宅:“伏缘当家兄弟子侄数多，居住舍屋窄狭……伏望大夫仁恩裁下，特赐居住，已后不令亲眷诸人吝护侵夺，伏请处分。”（20）唐朝政府有时也将空置的官宅舍，安排相关官员居住，《据唐会要》记载了安排空宅事件，“取永宁坊张守硅宅以充司大台，所司量事修理，仍置五官正五人”（21）此外，唐朝政府还会出面修建住宅给京官、地方官居住，如唐太宗在贞观十七年专门为诸州朝集使建造邸舍三百多所（22）。唐政府在实物保障方面特别照顾从军者的家属，“……其家口情愿同去者，听至军州，各给田地、屋宅。”（23）

宋朝直接赐宅的记录笔者未有发现，但从“择便好田宅市之，为子孙立永远不可动之业”(《资治通鉴长编》卷二)这项记载来看，宋朝还是有赐宅现象的。明太祖朱元璋出身流民，深知穷人无立锥之地的窘迫，他对普通平民的住房非常重视，出台了不少实物保障政策。《明太祖实录》卷92记载了朱元璋为南京无房户提供住房的事例，“京畿民庶之众，鳏寡孤独废疾无依者……命于龙江择闲旷之地构260间以处之。从之。”后来朱元璋又将这种住房保障推及到了全国，“令天下郡县访穷民，无告者，月给以衣食，无依者，给以屋舍。”

3.经济保障

在唐代，国家给皇室、京官与地方官发放工资以外的食禄用于补贴租房钱，《旧唐书·宪宗本纪》记载了元和十五年四月丁亥敕发放住房补贴的盛况，“内侍省见管高品官、自身都四千六百一十八人，除官员一千六百九十六人外，其余单贫，无屋室居止，宜每人加衣粮半分。”（24）目前尚无唐朝补助普通百姓与商人居住权利的史料。

宋朝对皇族的照顾可谓无微备至，中央政府在首都设置了专门的房舍供他们居住（25），同时还发放房租补贴和减免房租。宋时还大量减免京、地方官的房租，对于京官赁宅，政府都给予住房补贴。宋仁宗时期，政府给彰信节度使、兼侍中李用和“日给官舍僦钱五千”（26）;嘉祐三年，宋政府又赏赐天平节度使、宣徽南院使张尧佐“僦舍钱日三千”（27）……。在减免各类官员房租之外，宋朝也面向平民推出了大量减免房租性质的廉租房，《宋会要辑稿》载，房屋管理机构“店宅务”在“天禧元年全屋都管二万三千三百间，天圣三年屋二万六千一百间”（28），熙宁十年，“左右厢店宅务管赁屋一万四千六百二十六间”（29），政府掌握的这些房源为减免房租政策的实施提供了坚强后盾。大中样符五年正月，因为天气寒冷，宋真宗下诏，“应店宅务赁屋者，免僦钱三日，此雨雪免房钱之始也”（30），大中祥符七年二月，真宗又规定“贫民住官舍者，遇冬至、寒食，免僦直三日，此节日放免之始也”（31）。嘉裕元年，仁宗规定“天下州县，自今遇大雨雪，委长吏详酌，放官私房钱三日，岁勿过三次”（32）。南宋时期，宋高宗也曾多次下诏，令减免房租，私有房屋租赁也包括在内。明代此方面史料较为缺乏。

4.救济保障

从唐代开始，政府就开始设立一些救助机构提供给亟需居住者，如“悲田养病坊”是唐代设立的一种日常的“恤贫宽疾”的社会保障机构，收养对象包括乞儿、老人、穷困和残疾之人和无家可归之人，为他们提供食宿。开元二十二年，玄宗下诏，“禁京城乞儿，悉令病坊收管”（33）。灾后修宅也是唐政府住房救济的重要措施。高宗显庆元年七月己卯，因泾县大灾“庐舍损坏者，量为营造，并赈给之”（34）《册府元龟》也记载了相关事例，“其屋宇破坏者，劝课乡闾，助其修葺。”（35）

宋代是我国行政史上援助鳏寡孤独政策的重要发展时期，政府明确了自身的救济责任，明文规定要给无家可归者提供住房。（36）《元符令》规定，由州县官僚调查无依无靠的鳏寡孤独者的情况，国家不仅要承担抚养他们的义务，还要向无家可归者提供住房，并按照乞丐法的规定向他们发放米豆，“应居养者以户绝屋居，无户绝以官屋居之……已居养而能自存者罢”（37）。崇宁元年设立了“居养院”作为收养孤寡等贫穷不能自居者的专业机构，“九月戍子，京师置居养院，以处鳏寡孤独。”《吴县志》记载了宋时苏州“居养院”“为屋六十有五，为楹三百有六，为室三十……，籍官民畤千六百六十亩……”宋朝还采用行政手段强令城郭土户提供住房，“坊郭第一等户五间，第二等三间，第三等两间，第四第五等各二间”。（38）

出于对少年时代的感同身受，明太祖朱元璋极度重视对普通民众的住房救济，他屡次下诏安济贫苦民众，洪武五年，他“诏天下郡县立孤老院”，使“民之孤独残病不能自生者许入院。”之后，他再次申令“各种鳏寡孤独并笃疾之人贫穷无依不能自存者，有司从实取勘，官给衣粮养赡，为居宇以居。”朱元璋晚年钦定的《大明律》对不履行社会救济责任官员规定了处罚条款:“所在官司应收养而不收养者，杖六十……”另外，明代还规定如果回乡的流民没有房屋，则官府必须代为建造，“成化元年，令流民愿归原籍者，有司给与印信文凭，沿途军卫有司，每口粮三升，其原籍无房屋者，有司设法起盖草屋四间……”（39）说的就是此事。

5.限制性保障

唐代出台了限制住宅规模的法律文件，规定“王公、诸臣三品已上九架，五品已上七架，并厅厦两头;六品已下五架。其门舍三品已上五架三间，五品已上三间两厦、六品已下及庶人一间两厦。五品已上得制乌头门”。除了限制房子，法律还严格规定了房屋的外形及装修，“诸营造舍宅、车服、器物及坟莹、石兽之属，于令有违者，杖一百。虽会赦，皆令改去之。”“王公已下，凡有舍崖，不得施重拱、藻井……此等之类，具在令文。若有违者，各杖一百”。

宋朝曾3次针对政府官员出台过住房限制政策。首次限制性政策颁行于仁宗和哲宗时期，仁宗即位便“公卿以下毋过三十顷，牙前将吏应复役者毋过十五顷，止一州之内，过是者论如违制律，以田赏告者”（40）。哲宗元祐六年又规定，“监司及当职官员、吏人，并州县在任官员或吏人、公人，各不得承买官估卖之物及请佃承买官田宅，违者徙二年”（41）。第二次限制性政策颁布于政和年间，《宋史·食货志》反映了这些限制:“政和中，品官限田，一品百顷，以差降杀，至九品为十顷。限外之数，并同编户差科”。第三次限制性政策颁布于绍兴十七年，“品官之家，乡村田产得免差科，一品一百顷，二品九十顷，下至八品二十顷，九品十顷，其格外数形同编户……”。宋真宗晚年经过三司官员们的商讨，“欲应臣僚不以现任罢任、所置庄田以三十顷为限，衙前将吏合免户役者定十五顷为限”（42）。

朱元璋认为元朝亡于无房可居的流民，他制定了一系列限制性法令来保障人民居住，以防其成为流民，他的后继者们也都保留了这些限制性政策。明代出台的限制性政策主要有洪武四年的“亲王宫殿制度”、洪武五年的“公主府第制度”、洪武二十六年的“百宫第宅制度”、弘治八年的“王府制度”和天顺四年的“郡王府第制度”。万历十九年还进一步制定了面向皇亲国戚的限制性政策，“皇后家派传五世，留一百顷。皇贵妃并贵妃家派传五世……附马传至三世，准留十顷，以为公主香火地，永远给付遵守，余着还官。以后养赡、香火庄田递减，都照今规则，永远为例”（43）。这些政策明确规定了各层级官员房屋的间架数目、建筑材料等。明朝也限制普通百姓中的住房奢华现象，规定“百姓或奢侈逾度，犯科条，辄籍没其家”。

四、我国历史上政府住房权保障的规律性与保障绩效

如果消极地用传统史观看问题，我们可以说历史上的封建王朝是维护地主阶级统治的，但事实并非如此简单。我们还发现大一统王朝对普通百姓的居住权保障也是很到位的。我们统计了3个朝代的居住权保障指标值，从它可以看出这几个朝代较为规律性的做法。

表2 四个朝代保障居住权利政策频率统计

(1)“居者有其地”是居住权保障的基本做法。从历史资料来看，“宅基地保障”(①)是每个朝代都采取的基本政策措施，它在我们的分析框架里共出现了20次。实际上，以现代的眼光观之，宅基地保障也确实是所有居住权保障的基础，因为只要有地，哪怕盖不起房子也可以搭得起草棚来住，就如同当代的印度一样，尽管贫民很多，但贫民们可以住在自己搭的帐篷中，而不被城管拆除。印度虽贫民甚多，却鲜因无居而酿成事件盖与此有关，这种做法符合人居配套规律。特有的例外是宋朝按照购买力来确定宅基地，这使得广大人民由于买力有限而无法获得宅基地保障，这恐怕是宋朝国家富强但部队战斗力不强的一个原因(部队的主力来自于普通民众)，这从反面说明了宅基地保障在居住权保障中的基础性作用。

(2)以某种限制性作为保障最广大公民居住权的关键措施。历史上政府保证住房权的另一个基础手段是“限制性保障措施”(⑤)，它的频率达到了18次，与“宅基地保障”一样遥遥领先于其他措施。可以说，保障宅基地是从底线上来保证广大公民的居住权平等，它更多具有保障弱势群体的作用，而通过限制性保障措施则是从反面来保障普通大众的权益。它实现保障的逻辑是通过限制强势群体如皇族、京官、地方官，甚至也包括商人远远超过自身居住需要的权利来保障广大普通人民的居住权。因为在宅基地总数不变的情况下，限制了这些强势群体的份额增加，实际上就是扩大了其他人群的权利份额。“宅基地保障”与“限制性保障”是一套组合性政策工具。

(3)通过实物分房来保障公民的居住权是常见做法。“实物保障”(②)是所有政策变量值中出现频率第3高的措施，证明这是一种被应用较广的措施。但从解构的资料来看，尽管唐、宋、明、清用它来救济流民、难民、贫民，但使用更多的则是将住房作为物质激励的方式奖励给有军功者、皇族、地方官员，普通大众能获得此类保障的人数并不算太多。

(4)我国早在历史上就出现了以经济补贴的方式来保障人民的居住权。就数据而言，“经济保障”(③a、③b)的频率尽管不高，但已经“初闻啼声”，这在我们一直批判的“封建社会”里出现颇为难能可贵。按照经济学的观点，这是一种“按支付能力”保障的政策工具，它依照需要保障者的经济情况，提供一定的经济(货币)补助，帮助其实现居住权利。从史料来看，基本上每个朝代都实施过此政策，说明这种符合现济规律的做法其实早在古代已经有所尝试。

(5)将社会救济作为居住权保障的政府工具已经登上了历史舞台。尽管将住房作为社会保障是福利经济学兴起后的事情（44），但历史资料显示我国古代也已经出现了这种保障的雏形，唐、宋、明代已经将社会救济作为保障民众，特别是弱势民众居住权的有效措施。

(6)居住权保障方面的路径依赖与分层保障。我国历史上每个朝代针对相同阶层所采取的住房政策措施基本相同，很多做法并没有随着改朝换代而消亡，每个朝代都不断在前朝的基础上、结合具体情况和当朝统治者的政治意愿不断进行完善，这体现出政策制度上的借鉴与继承，也体现了我国历史上住房保障方面明显的的“路径依赖”。从同一朝代的不同阶层来看，各个朝代对于不同阶层所采取的居住权保障政策措有明显差异，这实际上属于一种分层保障的做法，当然分层保障主中往往对强势利益团体(皇室、京官、地方官)的权利规定的更为明晰、周到，而对广大普通民众的规定则较为笼统、不够具体。

五、我国历史上保障人民居住权利的做法对当代的启示

当代的改革是古代改革继承与扬弃，这几个大一统王朝的做法对当代仍然具有启发性。

1.有序保证宅基地是保证人民居住权的“元政策”

可以说，“地之不存，房将焉附”，要想保证生有所居，首要问题便是解决建筑用地问题。目前城市住房问题之所以成为焦点，就是因为城市居民不具备“宅基地保障权”，设若人人都有一份政府保证的宅基地的话，人民至少可以采取如埃莉诺.奥斯特罗姆所倡导的“自主治理”方式，独自、抱团建设最起码的住处，不至于成为“鸟人”、“地老鼠”、“蚁族”等。当然，城市中保证宅基地需要有序进行，否则城市规划会走向凌乱、无序。笔者认为，可以通过法令、地方法规来规定个人、集体等的宅基地保障权，然后由城市政府的相关职能机构如土地局、规划局等统一规划好宅基地片区，在政府指导、约束下由人民自主成立住房建设自治组织，自行筹款或者外包、向政府申请等方式建设住房，这就从底线上保证了人民“生有所居”。

2.住房分类管理，实行分类型住房市场塑造与规范

从历史经验来看，通过实物保障是各个朝代都很重视的重要措施，且每个朝代都有限制强势人群过多购买房产的政策，这启示我们:实际上住房并非完全的商品，它是一个分层的商品，如图1所示，它是一个保证人的基本生存、基本尊严，同时又要满足人的住房享受的物品，它具有商品性与基本需求性。人对居住的需求是从人的基本生存与尊严需求向人的享受性生活需求过度的(X轴)，而住房的提供过程是从非市场行为向市场行为过渡的(Y轴)，这两者的过渡中有一个临界点(O)，经过临界点的过渡，最终会形成4种住房提供模式。模式Ⅰ是人的基本需求解决过程，提供应当属于完全非市场的过程，它涉及在宅基地保证之后自谋住房(自力更生)，如果没能力建造住房，甚至可以搭建草棚、茅屋、帐篷等，但需要宅基地有基本保障;除了自力更生，也可以“抱团取暖”的自主治理，还可以通过政府、企业、NGO等多主体提供，由于主体的多样性，我们认为这是一种“治理模式”，我国历史上的住宅保障属于这种模式。模式Ⅱ是政府承担的保证辖区内公民“生者有其居”的社会保障模式，它需要政府出面建设，或者政府采取BOT、PPP、BTO等方式建设保障人民基本生存需要的住房，让人民按照成本原则给付成本费。模式Ⅲ、Ⅳ是满足享受性住房需求的。模式Ⅲ对应的是非市场处理方式，针对人的享受需求的膨胀，政府要对其进行应有的规制，推出限价(限制最低价格)供房、限量供房，甚至限制、制止购房，直至采取法律制裁的方式来限制引起社会不公、引发住房危机、引发强势群体挤占弱势群体生存空间的居住权危机，这就是“规制模式”。模式Ⅳ是一种纯市场化行为，只要有支付能力，住房可以造得极其奢华、可以做成纯奢侈品;只要有市场需求，就可以扩大生产，但政府应该依照奢侈品原则征收累进税、奢侈品税。未来只要把握了这些模式，就可以实行分类型住房市场的创建。

图1 住房分层分类的模式与内容

3.推行差别经济补偿来保障最广大人民居住权

历史上将经济补偿作为一种基本的居住权保障措施，而我国的类似做法实施的并不到位。我们认为可以按照不同地域的工资水平，政府对家庭收入位于全国下四分位区内的大约25%的人群每月均给予住房资助金，使其能够付得起每月的廉租房租金，或者一次性资助一定数量的资金，使其能够买得起最低限度居住需求的廉购房。这些资金都由中央财政、地方财政按照一定比例分摊，或者按照特定地域中央税与地方税年度收入的比率进行分摊。

4.住房政策要符合路径依赖原理，不能“新政”迭出

从历史情况来看，我国3个朝代的政策之间有明显的相互衔接与扬弃的痕迹，而我国目前对房地产市场往往头痛医头脚痛医脚”，所谓“新政”往往抛弃了原有政策已经取得成效的部分，甚至推出一些所谓符合经济学规律的花里胡哨的政策，往往并不能解决问题，这应该是目前我国房价居高不下，大量中低收入者买不起发，居住权无保证的一个重要原因。下一步的行动中，我们需要兼顾政策的衔接性，保证政策的彼此互补，出现良性的“组合拳”。

注:

①转引自 President Herbert Hoover，http://dict.youdao.com/example/president_herbert_hoover/#。

②《〈楼市预报〉导言——携手共创和谐之居》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_3ed653290100gaih.html。

③道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海人民出版社2008年版。

④《老子》第80章，http://app.culture.ifeng.com/poem/poetrysection/detail/230。

⑤李峰:《鲁迅的文献学成就》，《史学史研究》2004年第4期。

⑥黄正建:《唐朝人住房面积小考》，《陕西师大学报》1994年第3期。

⑦《旧唐书》卷120《郭子仪传》，中华书局1975年版。

⑧《太平广记》卷165《吝啬》。

⑨《太平广记》卷243《窦又》。

⑩《全唐文》卷54德宗《宜慰平卢军陷淮西将士救》。

（11）《资治通鉴长编》卷二。

（12）《宋会要辑稿·食货》61之47，中华书局1957年版。

（13）文莹:《湘山野录》卷下。

（14）吴自牧:《梦粱录》卷19《塌房》，符均、张社国点校，三秦出版社2004年版，第294页。

（15）《明史·食货志》，志第53。

（16）张廷玉:《明史》卷77，志第53。

（17）陈子龙:《皇明经世文编》卷202夏言，《查勘功臣田土疏》。

（18）根据黄仁宇《十六世纪明代中国之财政与税收》P435页附录A估算。

（19）《全唐文》卷37玄宗《答张九龄让踢宅批》，中华书局1983年版，第406页。

（20）唐耕耦，陆宏基:《敦煌社会经济文献真迹释录》第4辑，北京全国图书馆文献缩微复制中心1990年版。

（21）《全唐文》卷44肃宗《置司天台救》，中华书局1983年版，第482页。

（22）王溥:《唐会要》卷24《诸候入朝》，中华书局1955年版，第459页。

（23）李林甫等:《唐六典·尚书兵部》卷5，中华书局1992年版，第156-157页。

（24）刘晌:《旧唐书》卷16《穆宗本纪》，中华书局1975年版，第477页。

（25）马元元:《宋代房屋租赁形式及其主体构成》，《兰台世界》2011年第1期。

（26）李焘:《续资治通鉴长编》卷168，皇裕二年秋七月丙申，中华书局1992年版，第4049页。

（27）李焘:《续资治通鉴长编》卷188，嘉裕三年九月辛巳，中华书局1992年版，第4528页。

（28）《宋会要辑稿·食货》55之5，中华书局1957年版。

（29）方勺:《泊宅编》卷10，中华书局1983年版，第57页。

（30）李焘:《续资治通鉴长编》卷77，大中祥符五年己卯，中华书局1992年版，第1750页。

（31）李焘:《续资治通鉴长编》卷82，大中祥符七年壬午，中华书局1992年版，第1866页。

（32）李焘:《续资治通鉴长编》卷176，至和元年二月乙未，中华书局1992年版，第4252页。

（33）《唐会要》卷49《病坊》，第863 页。

（34）（35）王钦若:《册府元龟·帝王部·恤下二》卷147，中华书局1980 年版，第1777、1778 页。

（36）参见金中枢《宋代几种社会福利制度—居养院、安济坊、漏泽园》，载李建民主编《生命与医疗》，中国大百科全书出版社2005年版，第299—335页。

（37）《宋会要辑稿·食货》卷60，中华书局1957年版。

（38）《救荒活民书》卷下。

（39）《大明会典》卷19。

（40）脱脱:《宋史》卷173《食货志·农田》。

（41）李焘:《续资治通鉴长编》卷461，哲宗元祐六年七月壬戌，中华书局1992年版，第11—19页。

（42）《宋会要辑稿·食货》1之20，中华书局1957年版。

（43）《明神宗实录》卷243。

（44）刘钧:《西方福利经济学发展浅探》，《中央财经大学学报》2001年第3期。

〔责任编辑:宁 岩〕

One is Born to Live in Houses:Stratification Rules to Assure the Citizens’Living Rights in China’s History

Shang Huping＆Zhao Panpan

In recent years，the public having no houses to live has drawn a great contention in words.In China’s history，there are a lot of experiences that could help to solve the housing problems which are perplexing the public now.The history materials show that the experiences are rooted in 4 aspects，and they are:residence land assurance being the Meta policy，limitation on the power’s right to get more houses being the important policy，bestowing houses to the needing people being the supplementary policy，etc.The governments at present could guarantee the citizens’living rights by absorbing the historical experience.

ancient time;residence right;government;stratification;assurance performance

D6321.1

A

1001-8263(2014)01-0064-09

尚虎平，兰州大学管理学院副教授，科技部中国科学技术信息研究所博士后 兰州730000;赵盼盼，兰州大学管理学院博士候选人 兰州730000

* 本文是国家社科基金重大项目“幸福指数导向的我国政府绩效评价体系研究”(11＆ZD057)、“中国特色社会管理体系研究”(11＆ZD070)和教育部人文社会科学研究规划项目“西部生态脆弱性评估与政府应对研究”(13YJAZH076)的阶段性成果。