对我国农村环境污染治理政策设计的思考

李英兰，谢力军

(江西广播电视大学，江西 南昌 330046)

对我国农村环境污染治理政策设计的思考

李英兰，谢力军

(江西广播电视大学，江西 南昌 330046)

从国家统计局的相关披露信息入手，分析我国农村环境污染的变化趋势与严重程度，从具体情况出发，对农村环境污染治理政策设计等相关问题进行思考，主要目的是要提高我国农村环境污染治理的效率。在分析现行农村环境污染政策架构的优缺点后，指出了市场化绿色交易的合理性，现行推进土地承包权、林业产权等基础工作的可延续性，冀望形成以市场交易为核心的环境物权产品体系，政府着重市场监管的完善农村环境治理环境污染体系建设，从而进一步推进农村生态文明建设，以期为我国农村环境的综合治理提供参考。

农村环境;污染治理;环境物权;政策设计;治理效果

通过对上表的分析，我们可以发现:一是农村改水基本停了下来，有5%以上的人口至今不能饮用干净水;二是累计使用卫生厕所户数略有增加，但是仍然有30%以上的农村家庭没有使用卫生厕所;三是农村可再生能源利用发展十分迅速。

国家统计局也同步公布了我国农业有效灌溉和农用化肥施用情况，农用塑料薄膜和农药使用量情况。笔者依此形成两表如下:

我国农业有效灌溉和农用化肥(2007年－2011年)

农用塑料薄膜和农药使用量情况(2007年－2011年)

分析上述两表，我们可以发现:一是化学农业特征十分明显，化肥、农药、农用塑料薄膜以及地膜使用量逐年增加，以维护农业产量的增加。二是我国农业有效灌溉逐年增加，水资源争夺必然趋向激烈。

通过对三表进行综合分析，可以看出农村环境污染的问题日益突出，继续恶化的势头并没有得到遏制，尽管多年来国家投入了大量的资金进行农村环境污染的治理，但是成效仍然不理想。加上城市、工业对农村环境的污染，导致森林被破坏，生态环境的自净能力发生较大衰减，总之，农村环境污染仍然在加重，必须加大力度进行治理。

思考一:农村环境污染治理政策设计应重点考虑的因素

农村环境污染继续恶化的趋势，投入治理的资源失踪，使得我们不得不重新审视现行政策的有效性。我们循着农村环境污染治理资金的投入途径进行分析，在政府全面掌控的条件下，主要应重点考虑如下四个因素:

1．农村环境污染治理的难度。2013年7月9日，国家环境保护部长周生贤指出，当前，环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期，又处于有所作为、解决新老问题的关键时期。环保部正在制定《农村环境保护行动计划》，但是农村环境污染的影响因素众多，突发事件频繁，不确定性大，治理难度大，有时甚至会出现颠覆性结果。在进行政策组合设计时，必须综合加以考虑。

2．资金投入体制。2013年2月7日，国务院办公厅以国办函〔2013〕34号的形式下发了《关于落实中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力若干意见有关政策措施分工的通知》，在这个通知中，名列国务院的19个部，9个局，10个中央办事部门，14个央企，共计53个单位，每个单位都设立了项目，掌握了资金，形成“上面千条线，下面一根针”的局面。现行的条块结合的资金投入体制本身就存在太多的漏洞，在“跑项目凭接待，要资金靠喝酒”这种风气下，农村环境污染治理资金的安全性难以得到保证，尤其是央企的参与管理更是奇怪，农村环境污染治理资金似乎成为唐僧肉。

3．充分估计人性的弱点。农村环境污染治理资金是惠及子孙的，任何一个有良知的官员或执行人员都应该精心管理而不能中饱私囊。但是，目前的状况是，层层关卡太多，“过手沾一把”。农村环境污染治理资金投入渠道被设计得十分曲折，本来应该直接到位的资金，无法按时、如数流转，以至于农村环境污染治理成为腐败的重灾区，“项目批下来，干部倒下去”成为见怪不怪的现象。

4．各级政府的偏好。各级政府在中央的领导与约束下，取得了经济发展、社会和谐的骄人业绩，但是，为了抢占发展制高点，各地出台了不少的特色组合性政策，这些政策中表现出政府偏好城市，轻视农村的倾向，以至于农村环境污染治理“天上响巨雷，地皮仍干燥”，数万亿环境污染治理投入资金把城市整理得越来越干净、漂亮，农村环境污染治理则停滞不前。在追求区域经济高速发展的过程中，这种地方政府的偏好是很难约束的。

思考二:农村环境污染治理政策设计应遵循的原则

从某种角度来看，在现行制度漏洞多、农村环境污染治理资金管理松懈等诸多弊端存在的情况下，要增强农村环境污染治理效果，就应该对农村环境污染治理政策体系进行重新设计，在设计时必须坚持以下原则。

1．流域化治理原则。对于农村环境污染的治理不能脱离流域。由于地理状况的缘故，农村环境污染与地理地貌关系极大，因此，在进行环境污染治理的过程中，要打破行政区划的概念，坚持流域化原则。这需要由中央政府根据大江大河的流向，决定治理区划，按照规定的区划制定治理规划。在治理规划引导下，在治理流域范围内，或设计超地方政府的农村环境污染治理管理机构，或由有关地方政府联合，组成流域化治理管理机构，中央政府派遣评议小组，进行追踪式评议，确保联合管理机构高效运行。

2．资金充盈原则。农村环境污染是积累性的，现在要进行治理，必须有最低投入门槛，才能有效破除治理障碍，取得比较理想的治理效果。要坚持资金充盈原则，就必须重新审视现行中央政府对农投入的80个专项，在53个中央单位的分管下，总量不小，但单项资金的作用却是十分有限的，个别项目根本达不到农村环境污染治理投入起点，在设计的起跑线上就决定了是“水漂”投入。因此，对农村环境污染治理需要中央政府进行统筹规划，在统筹规划的篮子里，才能具体策划治理专项。

3．投入路径最简原则。资金投入渠道必须最简化。中央政府投入的资金可以借鉴农业直补的经验，由各级政府按照批准的治理规划，逐级汇总，上报至中央政府，一经确定，治理资金直接划拨到流域治理管理机构，专项资金实施两级直拨，而需要的地方配套资金以省为单位，在国税返还款内直接转扣，确保农村环境污染治理资金足额直接到位。

4．软课题研究实行中央政府购买原则。现在各级政府以研究农村环境污染治理为名，设立了多层重复的软课题，使得庞大的课题费资金进入到关系人腰包。其实，由于有国家统计与主管部门的交叉统计，农村环境污染的各种规定的监测数据已经被收集起来，除了一些存疑的重点数据需要求证式调查外，其他的数据完全可以供专家直接分析，并不需要逐级进行软课题研究。中央政府可以根据流域治理要求，统一向社会公布软课题购买指南，最后选择性购买软科学成果。

5．政府角色动态化确定原则。面对农村环境污染治理问题，政府扮演什么样角色?从现实大政府的角度分析，中央政府的责任是最重大的。在现今的农村环境污染治理中，中央政府直接负总责，在强调“谁污染，谁治理”的同时，更应该鼓励“谁生态，谁获利”。只有发动广大农村居民投身到生态文明建设中来，才能积累生态资本。有的区域(例如江西)有生态资本，应该形成“谁使用，谁购买”的模式。从本质上来看，生态物权具有市场经济的合理内核，但长期由中央政府随意认定，这不是市场经济合理的架构。理想的情况是:政府总负责——总设计——总监管。为了实现这个变化，中央政府已经做了很扎实的基础工作，土地承包权与林业产权的明晰使得环境物权市场有了基础。现在应该走出第二步:推行绿色会计，明晰各个主体的生态社会责任，按照责任划分，认定对象与行为，征收生态环境税。在条件成熟后，设计与推动环境物权市场的建设，丰富环境物权市场产品，减少生态环境税的调节能力，政府就可以逐渐蜕变出来，成为真正的市场监管者。

思考三:确定适当的政策组合模式

从我国农村环境治理实践来看，可以设计出两种政策组合模式:

1．政府担责模式。这种模式从公共产品的角度，认定政府对农村环境负全责，把全国的农村环境当成一盘棋，中央政府设立生态环境税等税种，落实“谁污染，谁付钱”，集中环境污染治理资金，按照规划进行投放，形成环境污染治理的资金循环，启动行政手段，驱动各级政府对生态环境进行治理。

政府担责模式是一个典型的行政主导模式，在这个模式下，应该严格设计资金的收集与使用规则。在收取生态环境税时，必须按照税收原理，合理确认税基与税率，才能合理确定企业的环境责任。现在，我国在进行环境会计设计，正是为生态环境税的推出准备手段。在无法具体量化企业的环境责任前，仍然由政府部门实施处罚制度，约束企业对环境的责任。

在农村环境污染的治理方面，我国采取了条块结合的投入路径。块状投入由各级政府负责，按照行政责任履行职责。而在另一方面，中央政府的各个部门独立或合作，设立了不少的项目。农村环境污染治理的政策设计就紧紧地按照这个政府行政方式，全盘进行政策组合设计。这个政策组合模式的成功取决于中央政府的强大与地方政府的落实，但仍存在一些设计缺陷:一是似乎强调了中央专业部委的专业性，而实践结果是，专业性泛滥，一个乡级项目都要通过层层审查，最后到中央部委批准，在政绩观泛滥的今天，乡政府以获取中央政府支持为荣，变着法子讨好大权在握的中央部委，“跑部进京”成为一道十分抢眼的景观。二是在中央政府级内，由于部委专业使然，可以设立各项专业性强、区分度鲜明的众多部委项目，而在基层小乡政府内，有可能连独立负责一个项目的人都无法配齐，更何况农村工作的复杂性，因而导致“上面千条线，下面一根针”，在项目执行中，乡里必然破坏部委设立项目的独立性。实践证明:部委设立的独立项目只是一厢情愿，没有实践可操作性，凸现的只是部委的寻租本质，扰乱了科学行政的体系，败坏了中央政府的形象，后果是十分严重的。三是没有考虑项目申报与实施的路径科学性。“项目申报、专家审查、政府批准”，在这套程序之下，一个乡级申报项目需要接触大量的各级政府官员以及各类专家，一个中央部委项目申报下来接触到的人可最多可达上千人，按照流行“吃吃饭，送小礼”的潜规则，平均每个人300元计算，总和就要占去该项目投资的10%以上，当然，其中的关键人员吃顿饭动辄上万元，一个专家的车马费也动辄万元，这块费用起码要占用项目总量的30%以上，别说还有其他。项目被批下来还好，而80%以上的项目没有批下来，数以百万元计的前期投入资金却就此湮灭，给本来就十分窘迫的农村环境污染治理带来毁灭性打击。四是由于没有充分体现“谁贡献，回报谁”，引致流域上游对下游的经济联系不紧密，不需要独立承担责任，各个流域内或者流域之间多存在相互指摘，尤其是浑水摸鱼，通过各种手法将农村环境污染治理资金截流下来，农村环境污染治理的效果也就可想而知。

2．市场分责模式。这种模式尚在学者的理论讨论中，属于纸面虚拟。这种分责模式的出发点为，各个国家都在市场经济的框架下实施经济建设，各种权益是具有私人性质的，农村环境污染的实质就是对私人财产的肆意践踏，责任主体必须按照市场交易规律进行活动，在政府的监管下，通过环境产权市场的调节，优化农村生态环境。该模式的核心是，环境物权的确权、政府作用的定位与市场区域化绿色交易规则的设计等内容。随着市场经济的进一步成熟，我国的政策组合模式选择将随之更加科学，在绿色会计全面建立起来、环境信息充分的情况下，农村环境产权将在土地、林权明晰的基础上更加清晰，政策组合中部分行政色彩强烈的部分将被市场色彩的引导政策所取代，形成第二种模式的环境政策组合。在这种政策组合的调节下，环境物权市场中的各个责任方利益明晰，属于农村居民个人的环境物权得到充分的尊重，权益所有人可以将环境物权存入农村环境银行中，通过归集，形成区域性环境物权，便于交易。到那时，掌握了环境产权的农村居民将获得可观的财产性收入，这将颠覆千百年来的农村居民收入模式，农村居民的主人翁地位被彰显，他们的环境保护热情必将十分高涨，农村环境污染在市场机制的调节与激励下，可望被全面治理。

从我国的农村环境污染治理实践来看，我国现行采用的是第一种模式，正在准备向第二种模式过渡。其实，上述二种模式的过渡是要基于一些基本条件的。我国之所以形成现行过渡性模式安排，与我国现行市场经济成熟程度高度相关。在农村环境污染治理问题上，一方面，确实存在着多个责任中心，而这些责任中心的职责与权限又没有通过适当的制度安排完全确定下来，颇有摸着石头过河的意味;另一方面，我国实行中央政府为核心的民主集中体制，在这种政体的安排下，政府的权力边界是十分宽泛的，正在市场能够调节的范围是有限的。

对于农村环境污染这种范围十分广泛的治理问题，只有政府管理才能够相匹配。这种模式的选择在现阶段具有很强的合理性，理论上也应该是有效的，其基本前提是，政府官员必须是全心全意为人民服务的。2012年11月15日，习近平总书记在十八届中央政治局常委与中外记者见面时指出，新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。这清晰地表明在这种模式下，农村环境污染治理效率十分低下的现状。

思考四:农村环境污染治理政策组合

我国的市场经济是可调节的市场经济，需要国家建立相应的财政政策与货币政策体系，环保政策专项是其中的主要组成。国家对于农村环境污染治理的政策组合中，已经将专项财政政策与货币政策涵盖其中，形成了除行政政策外的最重要政策组合。根据我国环保形势严峻的事实，我国除了实施更加积极的财政政策外，必须按照市场经济规律，在现有鼓励性货币政策组合的基础上，配套出台更加积极的货币政策。因此，我国需要做好如下四个主要方面的工作。

1．要建立起完善的环保特色财政政策体系。无论是需求管理政策，还是供给管理政策，中央政府的顶层设计应该是十分科学。而作为财政政策的核心，绿色税收政策是最有效的。我国目前在车辆购置税、燃油税、消费税、资金税、关税、出口退税等现行税种中考虑或部分考虑了环境保护，这些税法已经包涵了环境维护的因素，但是，这只能适应以行政管理为主要手段的环保政策体系。在市场经济条件下，运用整合、修订、补充等方式，建立起以环境税为核心的绿色税收政策体系是十分必要的。通过绿色税收体系科学化，调准各环保责任主体的经济层面的社会定位;通过打出加大资金投入等积极的供给管理型财政政策组合拳，政府更加灵活运用接近市场规则的行政手法，调节农村环境污染治理的力度与重点。

2．建立积极的绿色货币政策体系。相对于财政政策体系而言，货币政策体系的市场化色彩更加浓郁，国家已经出台了有利于企业绿色化的金融鼓励政策组合。但是，由于现今的绿色信贷仍然建立在以定性估计为主的基础上，金融企业难以精准估计相应的金融风险，各家银行的绿色信贷政策的实施细则仍然无法完整地建立起来。因此，绿色金融基本上仍然处于讨论阶段，真正规模意义上的绿色信贷并没有全面出现。建设绿色金融是环境物权市场必备的选项，在绿色会计推行后，绿色信息必将充盈起来，随之建设定位于国家绿色风险分散机制基础上的货币政策才是可行的。

3．科学匹配财政政策与货币政策。环保政策组合的威力不是体现在单纯的财政政策或者货币政策上，其实两者的科学组合更能发挥出倍增化的威力。因此，我国在设计绿色财政政策与货币政策时，除了要考虑每项具体政策设计、每类政策体系结构等因素外，还应该重点考虑两类政策的匹配问题，科学规划、相互协调，形成内部顺畅的政策“合成军”。

4．双配政策的落实。设计了科学匹配财政政策与货币政策之后，在农村环境污染治理中，还必须政策全部落地。在实际操作过程中，由于农村环境污染治理资金的规模约束性，形成了比较大的资金流，要确保资金的安全。在我国，政策组合“跑样”执行成为司空见惯的常态。因此，在政策组合出台后，应该确保迅速、准确、不折不扣地执行，才能真正达到双配政策设计的预期效果。

责任编辑刘绛华

X592

A

1008－6463(2014)01－0062－05

农村环境污染问题日益严重，造成这种局面的因素众多，仅以农村环境情况与农业污染的数据进行简便分析，以揭示农村环境污染的发展趋势。据国家统计局的披露，全国农村环境情况统计如下表:

全国农村环境情况(2000－2011年)

年份农村改水累计受益人口(万人)农村改水累计受益率(%)累计使用卫生厕所数(万户)卫生厕所普及率(%)农村沼气池产气量(亿立方米)太阳能热水器(万平方米)太阳灶(台) 2000 88112 92．4 9572 44．8 25．9 1107．8 332390 2001 86113 91．0 11405 46．1 29．8 1319．4 388599 2002 86833 91．7 12062 48．7 37．0 1621．7 478426 2003 87387 92．7 12624 50．9 47．5 2464．8 526177 2004 88616 93．8 13192 53．1 55．7 2845．9 577625 2005 88893 94．1 13740 55．3 72．9 3205．6 685552 2006 86629 91．1 13873 55．0 83．6 3941．0 865238 2007 87859 92．1 14442 57．0 101．7 4286．4 1118763 2008 89447 93．6 15166 59．7 118．4 4758．7 1356755 2009 90251 94．3 16056 63．2 130．8 4997．1 1484271 2010 90834 94．9 17138 67．4 139．6 5488．9 1617233 2011 89971 94．2 18019 69．2 152．8 6231．9 2139454

2013－12－10

江西省社会科学“十二五”(2011年)规划项目“促进我国农村环境污染综合治理政策研究——以江西为例”(11GL18)。

李英兰(1979－)，女，江西广播电视大学讲师，主要从事社会发展问题研究;谢力军(1954－)，男，南昌职业学院教授，主要从事区域经济政策研究。