基层民主视阈中的政府决策与公民参与关系分析

洪涛涛，于成文

(宁波大学 马克思主义学院，浙江 宁波 315211)

● 经济·社会

基层民主视阈中的政府决策与公民参与关系分析

洪涛涛，于成文

(宁波大学 马克思主义学院，浙江 宁波 315211)

改革开放以来，中国基层社会治理格局发生了巨大变化，一方面政府在决策过程中越来越重视民主的作用，另一方面民众对基层公共事务的参与热情越来越高，政府决策趋于民主化和公民有序的政治参与成为推动当前基层民主发展的原动力。从基层民主中的政府决策和公民参与两者关系的角度来探究当前我国基层民主发展所面临的困境与脱困的方向，无疑具有极大的理论意义和实践价值。

基层民主;政府决策;公民参与

基层民主以及基层民主制度建设，是全面建成小康社会的重要组成部分，其发展状况直接体现和影响着中国特色社会主义民主的实现程度和发展水平。十八大报告对基层民主的性质和内容作出了新的阐释，认为基层民主是“实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，是“人民依法直接行使民主权利的重要方式”，主要包括“城乡社区治理群众自治、基层公共事务群众自治、公益事业群众自治和企事业单位职工代表大会制度”［1］(P1)。而基层民主制度下如何推动政府和公民两个主体之间自发合理有序地运行成为当前理论界研究热点。

国内学者关于如何实现政府决策民主化和公民有序参与观点颇多，而很少论及两者关系。在什么条件下两者是相辅相成、相互促进的，在什么条件下是充满张力、相互阻碍的?清楚把握这些问题对于在基层社会建立政府和公民的良性互动机制有重要意义。

一、基层民主中政府决策与公民参与的关系:“高—低”两分法分析

纵观各国现代化发展历程，可以发现“民主化在保障和促进现代化发展的过程中，实际上离不开政府在其中的有效作用”［2］(P45)，这就需要政府作出科学、合理的决策。本文所论述的政府决策仅指行政决策，是指国家基层行政机关及其工作人员依照政策和法律为实现行政目标而采取的行为设计和行为抉择过程。

基层民主化的标志是政府决策集体在决策过程中能够倾听民意、集中民智，与社会公众始终保持密切联系。也可以说，基层民主化的标志是基层群众能够广泛而充分地参与规则的制定和程序的执行。所谓基层社会中的公民参与是指当基层政府作出与公民具有利害关系的决定和政策时，公民个人或团体通过一定的方式、途径和程序直接进入政府的决策过程，了解相关的政策信息，并发表自己的意见和建议，以此来影响政策结果的行为过程。

当然这些只是理论上的概念，而具体体现在在基层社会中，政府决策和公民参与之间充满着矛盾，但也会相互融合。那么基层民主视域下政府决策和公民参与的关系是什么?他们在何种情况下是相辅相成的，又在什么情况下是相互阻碍的?下面将按照基层民主化程度的“高—低”两分法，从逻辑上建构出政府决策程度与公民参与程度的四种关系类型，即:

表一 政府决策与公民参与的关系比较

(一)“两高”——基层民主社会的“桃花源”。

在上表中，Ⅰ区“政府决策民主化程度高，公民参与程度高”，这是基层社会中民主化程度非常高的制度。在这种制度下，基层政府能够积极创造条件、制定政策保障公民广泛参与决策和满足公民表达自身利益的诉求。基层社会现代化程度不断深化，公民在生产劳动的过程中基于自身利益的考量也产生对于各种信息的诉求，这就构成政府决策民主公开的强大动力和压力，激励政府提高信息透明，在阳光下进行决策。当然在“两高”制度下需要政府和公民保持平衡式发展，既需要公民有序的政治参与，政府又能及时回应公民提出的政策参与要求，并在行政决策体系中完全采纳公民意见。在此需要说明的是，因为公民参与程度的不同，政府内生民主和公民外部推进之间存在着阶梯发展的情况，也就是西方学者Sherry R．Arnstein所说的“公民参与阶梯论”(A Ladder of Citizen Participation)，它包括无参与形式、象征性参与形式和完全型参与形式。［3］据此可知，在Ⅰ区内公民参与程度高是属于完全参与形式，它代表的是理想状态，这种模式属于基层民主社会中的“桃花源”，为了达到公共利益最大化，对社会治理者来说这是可望而不可及的。从政府决策过程看，不可能达到百分之百的民主。基层服务型政府也只是说行政机关在作决策中趋于民主化，要考虑公民的自身利益但不是把政策完全交给公民来决定。鉴于在基层政府决策过程中本身存在着地方官员认识不到位，地区经济发展不平衡，公民意见表达和利益诉求渠道少，政府决策过程中监督薄弱等问题都制约着决策的民主化。另外，就公民参与程度来看，公民也不可能百分之百地关心政府决策。公民素质参差不齐，“多数公民不愿意主动参与到政府决策中去，存在‘搭便车’现象，具有很大的从众性”［4］。与政府相比，公民在政治资源的占有度处于劣势，加上我国公民自身受传统“官为上”意识的限制，这些都造成公民有序政治参与的能力不足，进而导致其对政府的影响力较小。此外，涉及公共核心利益的决策，触及保密规定的决策等必须控制公民参与程度。所以，Ⅰ区类型所反映的制度是高度理想化的制度，是现代基层社会民主治理中不断追求但永远也达不到的制度，是基层社会治理的“桃花源”。

(二)“一高一低”——基层民主社会的“神圣高地”。

在表中的Ⅱ区类型下，政府决民主化策程度高，公民参与程度低，决策者能够主动积极地接受民主监督，真正践行了服务型政府。但是基层民主建设不涉及国家大政方针制订的层面，在地方，民主只是一个政治概念，自治也带有一定的政治色彩，基层政府在决策过程中不能随意扩大民主建设的范围和内容。“基层民主建设中政府决策的出台与实施只要求各方尤其是相关的行政官员尊重法律，工作作风是否民主更多地属于个人行为。”［5］民主只不过提供一个新的解决问题的载体而已，它本身并不解决问题，与传统的做法相反，民主反而把解决问题的过程复杂化了，当然这是一种有必要的复杂化，这样会降低政府工作效率，不利于政府决策的实施。另外，Ⅱ区所表达的制度类型只是逻辑上的可能，因为在现实基层社会中，基层行政机关在缺乏有效公民监督的基础上很少能做到决策的科学与民主。当然不包括有强大的外部力量制约政府这么做，如国家已经制定了完善的民主制度;行政法规和规范性文件对于民主有了有效的规定;基层政府在实施决策中有违反民主制度的行为要付出大于推行决策成本的代价;基层政府的行政决定和行政过程，以及其他凡是行政机关掌握的、不涉及国家秘密和个人隐私的一切信息都有来自于上级机关的有效内部监督。基层政府要实现Ⅱ区所描述的“一高一低”类型必须要求国家上层建筑对于实行民主管理有充分的把握，还需要坚强的经济基础做后盾。同时，公民对于政府施政满意度高，对于国家制度和法律基础有充分的信任。所以，“一高一低”的模式是基层民主社会的“神圣高地”，需要政府决策者对于民主有虔诚的信仰。

(三)“一低一高”——基层民主社会的“寒冷雨夜”。

表中的Ⅲ区，政府决策民主化程度低，公民的有序参与政治程度高。这是政府逐渐认识民主治理是社会治理大势所趋的初级阶段也是社会矛盾多发的阶段。在此，需要指出的是，公民参与分为有序参与和无序参与。从参与的渠道看，目前全国各地基层实践中政府为公民有序参与提供的渠道主要有:听证会、座谈会、协调会、网上民意调查、政府热线电话、意见信箱、走访、上访、投票表决、民主选举、蹲点了解情况等。但受到制度的约束和来自于官员自身的行政决策神秘主义思想的影响，对于上述的有序参与措施并不能解决基层群众关心的问题，从而形成了形式上的民主，并不是真正意义上的民主治理。既然正常的渠道不能反映基层公民利益诉求，他们只能寻求非正常渠道来表达自己对于政府决策过程的不满，这就形成了无序参与即通过宪法和法律不允许的手段来表达利益的方式，如非法集会和游行示威、非法上访、暴力反抗等。“当公众对某项政策不满，通过请愿、示威、静坐等方式要求政府调整该项政策时，如果政府不愿做出调整，或修正后的政策仍未满足公民要求，公民与政府之间极可能爆发剧烈的冲突，从而引发参与危机。”［6］比如，在我国一些地方，由于公民对政府在环境保护、城市拆迁、土地征收等方面的决策存在不满，又无法通过正常的参与渠道实现利益的诉求，导致了冲击政府部门、集体上街游行等突发性事件的发生，走向极端的非理性的大规模公民参与。正如亨廷顿在“变革社会中的政治秩序”理论中所认为的，“20世纪五六十年代，发展中国家出现普遍的政治动乱，恰恰是因为这些国家中民众政治参与的扩张过快，政治体系的制度化水平却未得到相应提高的结果”［7］(P358)。由此可见，要想保持经济发展、社会稳定，需要公民政治参与和政府决策保持一定的合理比例，两者平衡发展。在此区域内，基层社会中的政府与公民矛盾突出，正犹如“寒冷的雨夜”，待矛盾缓和，天亮雨止就将迎来基层民主社会的晴天。

(四)“两低”——基层民主社会的“墓地”。

与Ⅰ区截然相反的是Ⅳ区，该区政府决策民主化程度低，公民参与程度低，是一个行政权高度集中的体制。从政府决策内部系统来说，权力高度集中于决策者，层级之间有着严密的控制，上级下达的命令下级唯有服从，“命令—服从”是其内部组织运行的基本逻辑。从公民参与角度来说，应分两类，一类是尽管没有充分的公民直接参与，但是已经建立起了经典的代议制民主，在这种社会形式下公民可以通过投票、听证会等传统形式参与政府决策活动。这种制度近乎于弱势民主，是一种免于政府强制的民主，只是保证公民个人权利不受到政府的侵犯。哈贝马斯说过，“追求自利之公民的民主的意志形成过程只具有相对较弱的规范性涵义”［8］，这就是说，“公民参与政治意志的形成过程只要求限制政府的权力对于私人领域的干预，只是要求政府行动的输出是平等对待所有的公民的，而不是公民政治意志的输入对于政府行动的约束和引导”［9］(P135)。另一类是既没有充分的公民直接参与，也没有传统的公民间接参与，是强政府弱社会。这就是高度集权的威权制国家，强大的政府与弱小的社会同时并存，任何形式的、富有成效的公民参与都十分缺乏。如果说民主就是一场博弈的话，那么Ⅳ区描述的类型显然政府是这场博弈的胜者，政府权力凌驾于公民之上，在此情况下政府决策行为容易产生负的外部性。由于缺乏来自内部行政体系和外部公民参与的监督，政府在决策过程中对于必须承担政治上、法律上及道德上的责任嗤之以鼻，腐败、集权等现象滋生。如果一个国家治理发展成为Ⅳ区所描述的类型，那么基层社会就毫无民主可言，是赤裸裸的“民主墓地”。

二、基层民主建设中公民参与政府决策的困境

从上表中关于基层社会中公民的有序参与政治程度与政府决策民主化程度的四种关系类型来审视当前中国公民参与政府决策，可以发现，传统的中国基层社会属于Ⅳ类型，即“低度的公民参与+低度的政府决策民主”。改革开放后情况发生改变，中国一方面在政府决策方面作出了不少改革的尝试和努力，如听证会、公民满意度调查、民意调查、民主恳谈会、政务公开等，另一方面政府内部也在逐步推进行政民主，如行政性分权、竞争上岗和民主测评等。公民有序参与程度和政府决策民主化程度都有所提高，那么是不是意味着中国基层民主社会正在从Ⅳ走向Ⅰ呢?答案是否定的。分析上表所反映的四种类型，结合当前中国基层民主社会的实际，可以得出目前基层民主建设中公民参与政府决策存在的问题。

(一)形式民主对于公民参与的对冲作用。毋庸讳言，现在的中国行政体制还具有浓重的威权体制色彩，其行政民主化程度还较低，这就使得近年来政府决策方面的改革虽然被人们赋予了很多美好的愿望，但是其实践却备受质疑。如基层政府召开听证会，听证代表的“代表性”和“论辩能力”、民意调查中的抽样方法、民主测评中测评主体的选取等等，都屡受公众和媒体的质疑，以至于部分基层政府在关于价格制定的听证会被人们戏称为“涨价会”。在威权体制的制度背景下，政府决策民主化的各种尝试往往会被各种局限性的条件所抵消，而无法发展并形成富有成效的公民参与。政府在决策过程中也利用这种形式上的民主，致使打着实现“公共利益”旗号推行体现了相关政府职能部门的利益和偏好的政策，结果就可能是政府利益绑架公共利益，从而严重侵蚀政府的公信力。公民有参与政府决策过程的愿望，但是形式上的民主绑架公民参与，所作出的决策也是有利于决策者的。

(二)公民参与政府政策制定的制度缺陷。正如在表中描述Ⅱ区类型时所论，国家如果已经制定了完善的民主制度，行政法规和规范性文件对于民主有了有效的规定，那么公民参与政府决策也有章可循。就目前来说，虽然我国为公民参与提供了基本的社会制度，但是关于参与行为、参与渠道、参与实施的制度却不够完善，政府虽然鼓励公民介入决策过程，但是参与的形式、渠道和手段等都没有具体制度依据，政府仍然是按照自己的意图开展工作，公民参与表现出很大的外在性、随意性。

从表面上看来，中国基层民主社会下的政府决策正在逐渐从Ⅳ走向Ⅰ，实际上是从Ⅳ走向了Ⅲ。即一方面公民有序参与程度在不断提高，另一方面政府决策科学化、民主化的程度却难见实效。

三、基层民主建设中公民参与政府决策的路向

面对Ⅲ区所描述类型基层政府需要我们做什么?

(一)从政府决策程序来看，基层政府应该摒弃根深蒂固的“官本位”思想和由政府领导人随意拍板决策的传统，树立民主决策意识。十八大报告提出，“要建立健全权力运行制约和监督体系。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”社会涉及面广、与公众利益密切相关的重大事项从决策制定到决策执行都要注重公民参与，提出、调研、信息收集、形成决策，决策执行机构和工作要求，决策执行情况等都需要及时评估和向公众反馈，人大、政协要实行民主监督，新闻舆论和社会也要监督，要明确规定违反重大决策规定责任追究。对于决策过程中的意见分歧需按照少数服从多数的原则遵循大多数人的看法实施，制定更刚性、更严格的制度来杜绝假冒和操纵现象，让公众真正成为程序的参与者，树立程序的公信力。

(二)从公民参与角度看，在扩大公民政治参与的过程中，有序的制度化的参与才是有效的参与。十八大报告指出，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”对于扩大公民有序政治参与，政府应该深化制度建设，用制度来规范公民参与。民主是一种生活方式，它背后有生活观念，表现出来的是制度，所以，将以立法的形式来规范公民参与是基层公民政治参与的必然。

综上所述，在基层民主下的政府决策有必要区分政府决策的民主方向和公民参与决策的方向，需要避免完全民主的逻辑陷阱。近年来部分地方政府在公民参与决策的方向上取得成效，在政府决策民主上也进展顺利。然而，政府决策民主的发展并未能促进外部公民参与，反而带来了一系列的困境和问题，两者并没有实现平衡发展。“政之所兴，在顺民心;政之所废，在逆民心。”基于Ⅲ区的模式，笔者认为，在基层民主建设中公民参与政府决策的方向，关键在于培育并形成一种具有全社会普遍接受的民主治理方式，即一种以广泛有效参与为特征、以少数服从多数为原则、以权力制约为保障的基层民主治理机制。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］萨缪尔·亨廷顿．变动社会中的政治秩序［M］．北京:华夏出版社，1988．

［3］Sherry R．Arnstein．A Ladder of Citizen Participation［J］．Journal of the American Institute of Planner，1969，(4)．

［4］杨勇．公民参与:我国政府决策民主化的应有之义［J］．重庆工商大学学报(社会科学版)，2007，(1)．

［5］李龙海．基层民主建设的理论、意义和问题［J］．北方论丛，2003，(1)．

［6］俞可平．公民参与的几个理论问题［N］．学习时报，2006－12－18(5)．

［7］施雪华．政治科学原理［M］．广州:中山大学出版社，2001．

［8］尤尔根·哈贝马斯．在事实与规范之间［M］．童世俊译．北京:三联书店，2003．

［9］王晓升．在共和主义与自由主义之间——评哈贝马斯的商议民主［J］．江苏社会科学，2008，(1)．

责任编辑王 飞

D630

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1008－6463(2014)01－0005－04

2013－10－20

洪涛涛(1988－)，男，浙江安吉人，宁波大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事思想政治教育研究;于成文(1965－)，男，江苏徐州人，宁波大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，博士，主要从事科学社会主义和社会发展战略研究。