我国财政性教育投入不足的对比分析

贺景霖

(周口师范学院 政法学院，河南 周口 466001)

自上个世纪80年代，我国开始关注教育与社会经济发展的相关性，教育投入开始大幅度增加，促进了各类各级教育的快速发展。但同时也出现了教育投资在各级教育中的分配结构不合理、教育投资中财政性教育经费和非财政性教育经费的比例不合理、教育经费事业经费中人员经费和公用经费的比例严重失调等问题[1]，这些问题表明我国财政教育投入面临着投入量少及投入量增长缓慢的难题。

1 我国财政性教育投入分析

1.1 财政性教育投入总量不足

在党的十七大报告中，胡锦涛总书记指出：“要优先发展教育，建设人力资源强国。”“切实把高等教育的重点放在提高质量上，不断增强高等教育为现代化建设的服务能力。”学术界已通过大量的实证分析，证明了教育在拉动经济增长中的作用。如：杨玉华等人通过实证分析认为广义范围内教育贡献度增长迅速,其贡献度已经超过资本投资,达到了51.6%,成为当前我国经济增长的第一位推动力。[2]这一作用在以人才、科技取胜的知识经济时代将日益重要。而教育要发展应以充足的经费作保障，经费是教育发展的先决条件。公共财政投入不足，必然会限制教育的发展。但无论是政府教育投入规模的横向对比还是教育财政性投入效率的纵向对比，我国财政性教育投入一直是短缺不足的，详见表1。

表1 2009年～2011年世界主要国家教育投入情况GDP单位：万亿美元

资料来源：世界银行.教育专题数据[EB/OL].[2012-12-30] http://data.worldbank.org.cn/topic/education.

从表1可以看出，从2009年～2011年，我国经济发展迅速，但财政性教育投入在 GDP中所占比例较低。与欧美国家相比，我国教育财政性投入的差距更加明显。2011年我国GDP达到7.32万亿美元，位居世界第二，但教育公共开支占GDP的比重为3.49%，略高于邻国印度，低于六国教育公共开支占GDP的比重的平均值4.55%。从国际上看，目前发达国家的财政性教育投入占 GDP的比重平均为5.1%，欠发达国家教育投入平均占GDP的比重为3.84%，[3]我国教育投入显然低于发达国家和发展中国家的平均水平。政府在教育预算中应该加大教育财政性投入，遏制财政性教育经费在教育经费中下降的趋势，努力改变在财政性教育经费中投入偏低的局面，确保财政性教育经费增长，从而让我国的教育事业快速健康发展得到足够的经费支持。

在财政支出大幅度增加的同时，我国财政教育投入增加有限，不仅满足不了我国经济社会快速发展的人才需求，也无法适应新时期国家深入改革的教育氛围构建。尤其在基础教育和职业教育方面，教育投入不足已导致我国劳动力培养滞后于产业结构转型和高新技术创新，影响到了我国向现代化进程的步伐。

1.2 我国教育经费投入使用不均衡

财政性教育经费投入的不均衡性是我国近年来教育发展出现另一个重大难题。不同区域之间、城乡之间以及校际之间的学生人均经费水平存在着很大的差距。2011年全国普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均预算内教育事业费支出情况分别为：4966.04元、6541.86元、5999.60元、6148.28元、13877.53元。[4]我国财政性教育经费投入偏向于高等教育，但对于提高国民素质具有重要意义的基础教育重视不足，不少农村中小学缺乏相应的教学设备和优质师资，教学条件比较恶劣。

教育投入在东西部地区间的差距同样凸显出我国财政性教育经费使用的不均衡性。2010年广东、江苏、上海、浙江四省市财政性教育经费投入均值为785.50亿元，而河南、甘肃、青海、宁夏中西部四省财政性教育经费投入均值为281.97亿元，相差1.79倍。[5]基础教育生均教育事业费用，东部地区最高，西北地区最低，两者相差7倍左右。从全国范围来看，尚未完全实现“两基”教育目标的40多个县主要分布在西部边远地区。

教育投入在城乡之间的差距更加明显。农村小学和初中生均教育事业经费不到城市学校的60%。在信息化教学资源、图书占有数量、专业实习设备等方面，城乡差距日益拉大，城市小学生均电子图书藏量是农村学生的4.5倍，城市小学生均专业实验设备价值是农村学校的2.8倍。在体育教学器械、音乐教学器械、美术教学器械等方面，城市达标的学校比例要远远高于农村。[6]这都表明财政性教育经费在城乡之间存在非均衡性配置使用，导致当前教育事业的不均衡性增长。

2 我国财政教育投入不足的原因

尽管我国已逐年加大了对教育投入力度，但由于国情国力的限制，财政投入的效果并不明显，各地经常出现教育投入经费经常被各种名义侵占，导致教育设施、师资力量不能满足社会的需求，因此产生的矛盾进一步影响到了教育事业的发展。

2.1 社会经济发展效益不高，导致教育投入总量难以提升

社会经济发展水平影响整个国家的财政总收入，直接影响到教育投入规模。随着社会经济发展水平的提高，教育投入的比重会有适度的上升。“十一五”期间我国国内生产总值年均增长9.3%，[7]宏观经济总体上保持了平稳较快的增速发展，同时财政支出也以21.7%的增长率每年递增。在这个基础上，教育投入总额也逐年增加，5年内增加9375.01亿元，占国内生产总值的比重也有所上升。但相对于GDP的增长和财政支出的增长，我国财政性教育投入总量增长偏低。社会到达一定发展程度后，社会上会形成多层次教育和再教育的观念，尤其是近几年，在职教育和休闲教育观念需要更多的教育投入。但传统的以国家财政教育投入为主体的教育投入观念使得教育投入主要集中于公办教育和高等教育，其他种类和形式的教育投入远远不足。

2.2 居民收入水平挤出效应，导致财政性教育投入减少

从经济学角度来看，教育属于提供混合物品的半公共生产部门，而且教育体制的改革使私人收益增多。相比之下，国家巨额资金投入教育事业，从中得到的收益随着开放步伐的加大相对减少。大量人才外流已促使政府部门重新审视教育投入在社会各阶层的比重。根据“谁受益，谁负担”的原则，居民个人也应对教育支付一定费用。并且，随着接受教育层次的升高，个人投入应该增加。改革开放以来，我国居民人均收入逐年增加，个人对教育的投资从现实情况来看也是增加的，最明显的是私立学校的办立和高校自费的施行。私立学校的办立使得居民个人集中向教育投资，高校收费入学是在考虑到居民收入水平提高而采取的改革措施，居民个人的教育投入与财政性教育投入此消彼长，居民教育投入逐渐增长会使财政投资有一定幅度的下降。这也是我国自上个世纪80年代中期教育制度改革后，财政教育投资比重没有较大幅度上升的原因。

2.3 国家财政预算方向偏离教育发展

当前我国教育投资的主要来源是国家财政性投入，财政预算方案中支出项目直接影响到教育投入规模的大小。在经济社会发展的不同阶段，财政支出的项目和各项目所占比重会根据国家经济发展的重点变化而各不相同。改革开放以来，我国长期坚持以经济建设为中心，重点发展基础建设建设和重大经济投资项目，经济建设费用在财政中所占比重一直都保持在40%以上，而教育投入财政支出的比重则长期保持在15%左右。近几年，我国每年发行大量国家债券也均投资在基础项目建设和高新产业建设等方面，在教育上的投入则没有实质上的增加。在教育经费经由各级财政部门下拨使用中，还存在不少政府部门截留教育经费或教育经费转作他用等现象。一些地方出现的重点学校或优质班其实是政府财政教育经费的不均衡性使用，这些情况都表明教育经费使用脱离了财政教育投入的原旨，导致教育投入不足。

3 开征教育保障税确保教育投入

教育投入对国家经济增长、社会发展及国民素质提升都具有正相关关系，我国政府应该增大教育投入力度，通过征收教育保障税确保实现国家财政性教育经费支出，满足我国社会快速增长的教育需求。政府亦应增强市场经济体制在教育资源配置过程的引导性作用，[8]保障有限的教育资源实现高效配置和均衡配置。随着农村城镇化的步伐加快，越来越多的学生将会接受更广泛和更专业的教育，征收教育保障税所形成的专项教育资金应保证这个教育难题面临的资金缺口得到填补，并能起到专项资金使用的目的，保障和激励教育体制改革能够进行并顺利完成。征收教育保障税既能筹集到一定数量的资金专款专用以保证教育事业的发展，也能在社会上形成一种对教育全方位、都参与的观念，使得社会真正认识到推动教育发展的积极意义。

尽管当前我国通过征收教育附加税以增加地方政府的教育资金来源，但教育附加税存在种种不足难以确保教育资金的正常使用。教育附加税以增值税、消费税、营业税为计征依据，以实际征缴过程中形成的流转税额乘以对应的税率得到教育附加税。因此，教育附加税不得不依附于增值税、消费税、营业税，计税依据以“三税”为基础，收入规模和征收管理受到“三税”征收的制约，致使教育附加税税源限制，缺乏独立性，弱化了教育经费的渠道和功能。此外，教育附加税在征收过程中征收体制与教育经费使用体制不一致。三税中增值税、消费税属于国税，营业税属于地税，因现行的国税和地税职能分工与税收管辖权不同，在税额核算中往往存在不一致的地方。地税在核算增值税、消费税的教育附加税额时需与国税数据进行复核，工作量大大增加，征收难度也随之增大。地方政府在使用教育附加税时想规范化管理，做到税款源泉监控也难上加难。基于当前教育附加税征收、使用存在的种种不足，我国应及时转变教育附加税的征收模式和使用方式，征收以所得税为税基的教育保障税具有积极的意义。

参考文献：

[1] 靳希斌.教育经济学[M].北京：人民教育出版社，1997：23，40.

[2] 杨玉华，何建会.我国教育事业60年的发展及其对经济发展的推动作用[J].信阳师范学院学报：哲学社会科学版，2009(6)：89-96.

[3] 汤传虎.我国教育财政政策实施现状与问题分析[J].当代教育论坛，2008(9)：55-56.

[4] 教育部，国家统计局，财政部.关于2011年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].[2012-12-30]http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201212/146315.html.

[5] 中华人民共和国国家统计局.中国2012年统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2012.

[6] 俞海洛.城乡义务教育资源均衡化探析[J].河南社会科学，2012(5):61-63.

[7] 温家宝.温家宝在十二届全国人大一次会议上作政府工作报告[N].人民日报，2013-03-06(2).

[8] 陈寒冰.我国高等教育资源配置存在的问题及对策[J].教育探索，2012(5)：33-35.