我国公益性事业单位改革的理性透析——关于治理理论的思考

苏忠林,姚文振

(中南财经政法大学 公共管理学院， 武汉 430074)

公益性事业单位是中国公益性机构的主体，是供给科教文卫等公益性服务的重要载体。党的十六大以来，各地区和各部门积极探索公益性事业单位的改革，为我国下一步公益性事业单位改革积累了丰富的经验，为促进经济社会的发展、转变政府职能以及提高人民群众的生活水平作出了重要贡献。在新时期新阶段，各方面力量要求加快推进我国公益性事业单位的改革，理顺政事关系、政社关系、事社关系等，建立完善的现代事业单位管理体制。

1 事业单位的分类以及分类改革

事业单位是中国独有的组织名称，世界其他国家通常把类似于事业单位的组织称作社会组织或者是公共机构，但是我国的事业单位与这些组织相比较，外延和内涵并不一致。根据国务院1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》，所谓事业单位，“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”分类情况见表1。

表1 事业单位分类表

资料来源：由中央编办网站资料整理所得。

根据事业单位在社会中所承担的功能，表1将事业单位划分为三类：一类为承担政府行政行为或为政府行政行为提供保障事务职能的单位(可称为行政保障类)；二类为承担国家交办的发展公益事业或准公共事业，承担基础性任务，面向社会提供服务的单位(可称为公益类)；三类为从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的单位(可称为经营类)。[1]许多地方把清理和规范事业单位作为推进政府体制改革的基础性工作。例如，浙江对全省33256家事业单位按四类进行了分类，其中监督管理类事业单位3403家、社会公益类23807家、中介服务类530家、生产经营类924家，分别占总数的10.2%、71.6%、1.6%和2.8%。[2]由事业单位的定义和分类可以看出，事业单位的根本属性是公益性，因此，事业单位的改革就是要让事业单位的公益性得到回归，上述分类无疑为事业单位的改革指明了方向。根据服务对象、职责任务和资源配置方式等情况，将公益性事业单位可以细分为三类：公益一类、公益二类、公益三类，对于公益性事业单位的再次划分，有利于明确政府与市场之间的关系，充分发挥政府与市场两方面的资源配置优势，从而逐步形成政府主导、公平竞争、多方参与、共同发展的治理格局。

2 公益性事业单位改革的理论基础和原则

20世纪80年代，全球化和信息化的浪潮开始席卷世界，治理理论应运而生，很多国家以治理理论为指导，把善治作为政府管理的目标，追求公共利益最大化，推动传统政府管理向现代社会公共治理转变。当前，我国正处于社会的转型时期，公益性事业单位存在着一系列问题，急需以治理理论为指导，推动我国公益性事业单位的转型。

2.1 公益性事业单位改革的理论基础

2.1.1 “互补理论”

从理论上来讲，政府应该是公共管理的唯一主体，它的存在就是为了提供公共产品，弥补市场的不足。但是在实践中，政府在提供公共产品的同时也会跟市场一样失灵。因为在众多的公共产品中，社会成员对公共产品的需求不是完全一样的，政府不可能完全满足社会成员的个性化需求，因此政府往往在提供某些公共产品方面表现出无奈，正是在这个方面，存在于政府与企业之间的大量的事业单位可以弥补政府在提供某些公共产品方面的不足。因此，事业单位与政府、市场之间是一种互补而不是排斥的关系。

2.1.2 “合约失灵理论”

“合约失灵”理论是由美国学者瀚斯曼提出的，他认为，在有些领域，消费者由于缺少足够的信息，或者是由于服务的购买者不是服务的最终消费者，对于服务的质量很难做出准确的评估，例如捐款者很难评估慈善机构。因此，如果这类公共服务让企业来提供，那么企业就有可能为了追逐自身利益或者经济利益，不履行承诺，从而造成“合约失灵”的现象。因此，消费者更愿意将这类服务委托给非营利机构，以获取较高质量的服务。在我国，正是在这种领域中，事业单位能够起到弥补合约失灵的作用。

2.1.3 “合作理论”

在西方国家，虽然非营利组织可以有效弥补市场和政府在供给公共产品方面的失灵，但它的功能是有限的，非营利组织的发展还有赖于政府的支持，这就是所谓的“志愿失灵”。比如，非营利组织虽然在满足社会多元化需求方面能够有效弥补政府的不足，但是其资金来源非常有限。在一般情况下，非营利组织的资金来源多数来自政府。政府之所以愿意资助非营利组织，是因为这类组织实际上承担着大量本该政府承担的职责。因此，非营利组织在开展公益服务的过程中，只有通过与政府合作，才能更好地发挥其在公共服务中的作用。

2.2 公益性事业单位改革应遵循的原则

治理理论为各国社会治理制度的改革提供了一种崭新的视角和分析框架，体现了政府管理发展的方向和趋势。治理理论提出了政府与公民社会的合作理念，提倡政府、市场和社会的良性互动，强调公民自治和非政府的权威，这就为我国公益性事业单位的改革提供了理论基础。目前，我国公益性事业单位的改革，以治理理论为基础，需要遵循以下原则：首先，管办分离。即公益性事业单位监管与举办的权力要分离，避免举办机构由于权力膨胀而造成资源浪费和效率低下。其次，政事分离。一是合理划分党政机关与事业单位的职责；二是现在属于行政机构序列、但以事业单位为主的政事合一机构，应根据具体情况分别调整；三是逐步取消公益性事业单位在行政上的级别，对公益性事业单位实行动态的管理；四是规范事业单位名称。再次，充分发挥政府、社会组织和市场的综合作用，从而实现公益服务供给方式多样化和供给主体多元化。最后，充分发挥中央政府和地方政府的积极性，公益性事业单位改革要逐步与政府机构改革、行业体制改革等相接轨。

3 我国公益性事业单位改革存在的问题及原因分析

改革开放以来，我国公益性事业单位的自主性大大提高，自身发展的活力和服务社会的积极性也大为增强，在适应市场经济体制建立过程中也发挥了重要的作用。但是，作为一项关系到社会公共服务质量高低的重大改革，公益性事业单位还存在着一些亟需解决的问题。

3.1 公益性事业单位自主性不强，政事不分的现象仍然存在

目前，我国公益性事业单位的功能定位比较混乱，有些公益性事业单位既承担公共服务职能，又承担行政管理职能，还进行企业化经营。公益性事业单位事实上成为主办的行政机关的附属机构，行政机关让其直属的公益性事业单位行使一定程度的行政管理权力，这样就会导致公益性事业单位自主性不强。例如市政公交集团，既承担了城市客运和长途货运的公益职能，又有汽车租赁、房地产开发等生产经营的职能。此外，这些公益性事业单位，除了编制性质与行政机构不同之外，其行使的职能与行政机构没有实质性区别。公益性事业单位与政府的这种实质性附属关系导致公益性事业单位的服务方向出现了偏差。由于这种实质性附属关系，使得公益性事业单位的服务更多地朝向政府。行政机关与公益性事业单位这种自我服务、内部循环的运行方式，束缚了公益性事业单位提供公共服务职能的发挥。

3.2 公益性事业单位行政色彩浓厚，资源利用效率不高

“政府对公益性事业单位的投入与产出不对称，许多公益性事业单位空有其机构，却无法满足人民对其提供公共服务的要求。”[3]一方面，公益性事业单位作为政府和市场之间的桥梁，应该承担更多的社会责任，弥补市场和政府在公共服务方面的失灵。但是由于我国计划经济体制的影响，公益性事业单位是以非产业化的活动方式进行的，造成我国公益性事业单位福利化的倾向较为明显，此外，我国公益性事业单位在运行机制、资源配置方式以及管理方式等方面一直处于条块分割、自我封闭的状态中，行政色彩浓厚。由于公益性事业单位受政策导向影响比较大，单位内部人员晋升又缺乏竞争机制，外加行政权力束缚管理过细，整个组织运行缺乏活力和生机。另一方面，公益性事业单位在管理制度和资源配置方面都缺乏统筹协调，一些职能相近或职能交叉的单位互不沟通，对本来可以共享的资源或本来可以相互利用的设施等实行封闭管理，因此资源使用效率较低。

3.3 公益性事业单位机构重复设置的现象仍然存在

目前，我国公益性事业单位基本上采取由中央政府和地方政府分别举办、管理的体制。这样普遍存在的问题是，同类公益性事业单位在同一地区内分别设立，在同一地区的不同系统中也分别设立，在同一个系统内按照级别也逐级设立。此外，近年来，公益性事业单位虽然能够为大学生、下岗国企人员和退伍转业军人提供大量的就业岗位，但是，由于我国的公益性事业单位多数是由政府举办的，按照帕金森定律，多数公益性事业单位具有自我膨胀的趋势，因人设职的现象仍然比较多，这就直接导致了事业单位越设越多，且依赖财政现象越来越严重，财政供养队伍压力大。以福建省漳平市为例，该市事业单位现有6000多人，其中财政开支5600多人，占92.2%。人头费挤占事业经费现象严重，财政支出用于公共服务的业务经费少，严重制约和影响了社会的发展。目前我国的公益性事业单位改革，表面上是机构人员的调整，实质上则是人的工作关系和利益方面的协调。

3.4 公益性事业单位人事制度仍需改善

目前我国公益性事业单位的人事制度存在诸多缺陷。其一，公益性事业单位的用人自主权不强。目前，符合我国公益性事业单位的人事制度尚未完全建立起来，缺乏有效的竞争机制和自我约束，在有些公益性事业单位，既没有规范的进入机制，也缺乏合理的退出机制。其二，公益性事业单位内部管理幅度过小，管理层级过多。我国的公益性事业单位基本上沿用了传统的机关管理模式，按照科层制设置机构，组织形式缺乏创新。其三，激励绩效考核仍需改善。我国公益性事业单位的绩效考核过于简单，考核过程缺乏可操作性，考核指标缺乏科学性，有些成绩优秀的员工得不到应有的绩效考核结果，这样就导致优秀的人才难以获得发展空间。[4]

总之，以上情况说明，在新形势下，随着我国行政体制改革的不断推进，公益性事业单位改革已势在必行，并成为我国行政体制改革中一个不可忽视的重要课题。

4 我国公益性事业单位改革的路径选择

改革开放以来，公益性事业单位的改革大多是与党政机关的改革同步进行，始终没有走出适合自己发展的道路。近些年来，中央为了加快推进公益性事业单位改革的步伐，实施了一些新的政策制度，特别是2012年中共十八大提出的“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，随着我国新一轮“大部制”改革的推进，公益性事业单位的改革实际上已经成为我国新一轮党政机构改革的重要组成部分。

4.1 理顺公益性事业单位与政府、市场之间的关系，增强其自主性

“治理理论主张通过政府与企业、非政府组织、社会公众的合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等形式实施对公共事务的治理。”[5]在公益性事业单位的改革中，要防止两种倾向：一是政府职能越位，二是市场化过度。一方面，公益性事业单位以公共利益最大化为目标，其行为本身具有较强的正外部性，因此，如果市场配置就会出现市场失灵。政府应营造有利的制度环境指导公益性事业单位的活动，例如基础医疗、义务教育等公益一类，就必须由政府来承担。另一方面，也要防止另一个极端——市场化过度。有些公益性事业单位实行企业模式运作之后，放弃了其本身具有的公益性目标。

4.2 以“大部制”改革带动公益性事业单位改革，增强机构设置的科学性

大部制作为一种新型的组织管理模式，其运作要义主要有三点：一是整合机构，即整合相同或者带有关联性职能的行政机构形成一个大部门；二是职责分开，就是将行政权分为决策、执行、监督三部分；三是机制创新，行政权三分之后的各功能之间，尤其是决策和执行之间，将由僵化的官僚等级管理机制，经由合约式管理，改变为富有活力和弹性的企业性机制。公益性事业单位可以以大部制改革为契机，完成脱胎换骨。首先，大部制改革可以帮助公益事业单位转变为执行机构。大部制所要求的执行机构不是一般政府序列中的内设机构，而是具有相对独立性的单位，因此，我国多数的公益性事业单位都可改造为各种类型的执行机构，形成大部门制所要求的决策与执行相互分离和相互依托的格局。其次，大部门制将促成政府部门与公益事业单位之间的机制创新，这种机制就是“合同式管理”，政府不需要插手具体事务，却最终能够通过年度绩效评价来实现监督激励和约束。

4.3 建立公益性事业单位法人治理结构，提高公益性事业单位的资源利用效率

公益性事业单位能否为社会提供有质有量的公共服务，取决于两个条件：一是在公益性事业单位的外部有没有一个独立的宏观管理体制；二是在公益性事业单位内部是否存在着一个有效的、能够约束内部成员的约束机制。外部宏观的管理体制可以通过立法等手段建立，在宏观管理体制建立的基础上，模仿现代企业制度，在公益性事业单位内部建立完善的法人治理结构，这是推动公益性事业单位内部结构的重要手段。其核心是在公益性事业单位内部建立董事会或理事会。董(理)事会的成员主要有出资方、管理者、受益人以及其他与之相关的专家学者。董(理)事会的成员主要是对公益性事业单位的重大事项进行投票表决，对内部工作人员进行监督。这样的设置可以防止公益性事业单位出现专权现象。

4.4 鼓励社会力量举办公益性事业单位，实现治理主体多元化

治理理论主张社会治理主体的多元化，政府不应该垄断社会治理的权力，应该将政府承担的一部分社会治理权力和职能转移给企业组织和非政府组织。在我国公益性事业单位改革中，部分公益性事业单位可以引入市场机制，尊重市场经济的规律，通过竞争，不断的优胜劣汰，从而提高公共服务水平。以前我国绝大多数的公益性事业单位资金都来源于政府机关财政拨款，社会捐赠等方面筹措的资金总量十分有限，这在一定程度上制约了其提供公共产品和服务的能力。公益一类事业单位采取财政全额拨款形式，保证其能够专心地开展各类公益活动。公益二类事业单位可采取财政差额补足的方式，将其部分经营活动市场化以获得经营费用，不断培养新的经济增长点，拓宽收入渠道，政府对其差额部分采取财政补贴，从而建立一种政府、市场和公益性事业单位互动的良性发展过程。

4.5 做好人事保障工作，为深入改革扫清障碍

公益性事业单位改革涉及众多社会事业机构和个人的利益。在改革的过程中，应妥善解决新老制度的衔接和待遇的平稳过渡，谨慎地处理各种复杂的利益关系。其中养老保险由于涉及的人员较多，资金筹集和支付量大，更是重点需要解决的问题。“在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题，人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。”[6]总之，要健全我国社会保障制度，推动我国社会保障体制改革，从而为全面推进我国公益性事业单位改革创造良好的外部条件。

公益性事业单位的改革面临诸多挑战，改革不是简单地减人、减机构，更不是把事业单位搞小变弱。公益性事业单位改革的根本目的应该是不断提升其提供公共产品的数量和质量。“治理”理论视阈下的公益性事业单位改革应当与我国的行政体制改革相衔接，进一步涉入创新社会治理体制 “深水区”，为我国的事业单位改革探索一条新的发展之路。

参考文献：

[1] 国家事业单位登记管理局.事业单位登记管理暂行条例[EB/OL].[2008-11-13]http://sy.china.cn/index/txt/content_2573460.htm.

[2] 赵立波.事业单位改革——公共事业发展新机制探析[M].济南：山东人民出版社，2003：193.

[3] 王澜明. 改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾[EB/OL].[2010-06-09]http://www.cpasonline.org.cn/gb/readarticle/readarticle.asp?articleid=556.

[4] 林亚芬.新制度经济学视角下的公益性事业单位改革[J].贵州民族大学学报：哲学社会科学版，2013(2)：167-170.

[5] 丁茂战.我国政府社会治理制度改革研究[M].北京：中国经济出版社，2009：169.

[6] 殷献茹.我国公益类事业单位改革的对策研究[J].产业与科技论坛，2010(9)：21-23.