发展中国特色协商民主的宪法学思考*

戴激涛

*基金项目：广东省哲学社会科学规划项目《协同治理下宪法商谈建制化研究》（GD12YFX01）；教育部人文社会科学研究青年基金项目《中国特色宪法实施机制研究：协商民主的视角》（13YJC820012）；广东财经大学校级科研项目《作为社会管理创新机制的协商民主在建设“幸福广东”中的应用研究》（11ZD82001）。

摘要：我国《宪法》是社会主义民主政治建设的最高法律依据，《宪法》规定的“一切权力属于人民”是发展中国特色协商民主的逻辑起点，《宪法》并从运行原则、制度载体、必要条件、现实保障等方面为发展中国特色协商民主提供了规范依据。当前发展中国特色协商民主应当坚持《宪法》规定的原则，同时通过宪法解释对社会主义民主形式之间的关系进行宏观设计，促进选举民主与协商民主的有机结合，为协商民主的良好运行提供坚实的宪法保障。

关键词：协商民主；政协制度；宪法路径

中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1003-0751(2014)07-0057-04

党的十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，党的十八届三中全会再次强调，要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。作为我国社会主义民主政治的特有形式，协商民主不仅是党的群众路线在政治领域的重要体现，而且是中国特色民主政治的重要内容。社会主义民主政治建设是一个宏大复杂的系统工程，发展中国特色协商民主需要多方面努力。本文从宪法学的角度，探索推进中国特色协商民主发展的宪法路径和措施。

一、“一切权力属于人民”是发展

中国特色协商民主的逻辑起点协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，也是确保一切权力属于人民、实现人民当家作主的重要民主形式。从性质上讲，中国人民政治协商会议（简称人民政协）不是国家权力机关，其是由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士，组成的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。这种民主形式的优点是，在选举以前和决策之中，来自社会各界的政协委员能够平等、有序地参与公共政策制定，自由地发表自己的观点和建议，进行广泛的讨论和公开协商。由于人民政协有着广泛的代表性，其既是我国社会各党派各利益群体就国家政治、经济和社会发展中的重大问题进行民主协商的重要机构，又是反映民意、集中民智、凝聚民心的重要平台，所以说，人民政协是中国特色协商民主的重要载体和实践形式。

我国《宪法》第2条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这就意味着在我国，国家权力来源于人民、服务于人民并应当接受人民的监督。在协商民主论者看来，“法律的承受者同时也是这些法律的创制者”，“人民主权在商谈性意见形成和意志形成过程中获得法律形式”。①既然我国《宪法》明确规定一切权力属于人民，那么人民就有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。正是通过参与国家治理和社会公共生活，人民的主体地位得以体现。

我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，始终存在多阶层、多党派、多民族的格局。随着我国进入经济社会转型期，出现了多种经济成分和分配方式，产生了许多新的社会阶层、利益群体和社会组织，人们的价值取向和行为方式趋于多元化，这就需要规范、合理的表达机制来促进多元主体间的理性交往。建立在社会主义共同利益基础上的中国特色协商民主制度，正是要通过公众意见或意志的民主化形成过程及其理性、规范的实践表达，来实现“一切权力属于人民”。事实上，“当一个国家和它公民之间的关系呈现出广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的”②。无论在内容上还是在形式上，社会主义协商民主都是为了更好地实现人民当家作主，落实“一切权力属于人民”的宪法规定。因此，发展中国特色协商民主应当以“一切权力属于人民”为逻辑起点，尊重人民的主体地位，为促进公民广泛参与、理性交往和充分表达创造基本条件，通过人权保障、信息公开、舆论监督等形式确保国家权力机关对民意的及时、有效回应和行政问责机制的落实，从而最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。

二、发展中国特色协商民主的宪法依据

协商民主理论的集大成者哈贝马斯认为，宪法的主要功能是以宪法确认的方式使协商民主形成所需的条件制度化。协商参与者不仅可以在信息充分、机会平等、程序正义的条件下对立法和决策进行讨论，而且可以对正式的和非正式的民主决策程序进行商谈，甚至可以对宪法原则及宪法要保护的价值等进行讨论和审议。但是，无论何种协商活动，宪法都是协商主体应当遵循的最高行为准则，是保障协商主体理性交往的最高文本依据。“遵循宪法文本这一现实的判断总的来说是好的，因为其会解决必须以这种或那种方式解决的问题。这就是为什么不容许忽视文本。”③我国《宪法》至少可以为发展中国特色协商民主提供四个层面的规范依据。

1.《宪法》规定的“党的领导”“社会主义”“依法治国”“人权保障”是发展中国特色协商民主的宪法原则

我国《宪法》“序言”中规定：中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持人民民主专政、社会主义道路和改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制；社会主义建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。《宪法》第1条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”，第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，第33条规定“国家尊重和保障人权”。这些规定表明，发展社会主义协商民主必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，只有在尊重和保障人权的基础上开展协商活动，才能始终保持我国协商民主制度的社会主义性质和旺盛生命力。

2.《宪法》规定的社会主义民主制度是中国特色协商民主的制度载体

我国《宪法》通过规定国家权力的形成原则和机制及其运作程序和方式，为国家权力机关之间、国家权力机关与公民之间、公民与公民之间的广泛、多层协商提供了灵活多样的制度形式。我国《宪法》规定的民主制度主要包括：人民代表大会制度，共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度等。这些都是不同主体间进行协商的制度基础。特别是《宪法》“序言”中规定的“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，明确了人民政协是发展中国特色协商民主的重要载体，表明人民政协在推动社会主义协商民主发展过程中具有独特优势和重大价值。人民政协既是各民主党派共商国是、参政议政的重要平台，又是中国共产党作为执政党发扬民主的重要途径。从实际情况来看，人民政协政治协商制度是中国特色协商民主的重要制度载体。

3.《宪法》规定的公民基本权利是中国特色协商民主运行的必要条件

我国《宪法》不仅规定了“国家尊重和保障人权”的一般原则，而且对公民基本权利作了详细列举。如《宪法》第33条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。同时，《宪法》还通过规定国家权力的行使边界来保障公民权利。如《宪法》“序言”中规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这些宪法条文从规制国家权力、保障公民权利的角度，促进了协商民主的有效运作。我国的协商民主实践也证明，国家积极履行尊重和保障人权的宪法承诺，是提高协商质量和协商实效的重要保障。

4.《宪法》规定的推动“三个文明”协调发展是中国特色协商民主的现实保障

我国《宪法》“序言”中规定：“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家。”就物质文明而言，《宪法》围绕国家的根本任务，对发展生产力、发展社会主义市场经济、进行社会主义现代化建设等作了具体规定，这对于巩固、保障和促进社会主义经济建设起着极其重要的作用，也为协商民主有效运行提供了物质保障。就政治文明而言，《宪法》对我国各项政治制度作了明确规定，这意味着社会主义政治文明建设获得了依法有序进行的根本法保障，也为协商民主有效运行奠定了制度基础。就精神文明而言，《宪法》关于精神文明建设的规定为社会主义文化建设提供了根本法依据和支持，极大地促进了社会主义文化事业发展，有利于培育具备协商素质和协商能力的协商民主参与主体。

三、人民政协政治协商制度建设中存在的问题

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是中国特色协商民主的重要实现形式。我国《宪法》从根本法的高度明确了人民政协的地位：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出，共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。人民政协的政治协商不仅是中国共产党领导下多党合作的重要体现，而且是党和国家进行科学民主决策的重要环节。但是，从依法治国的要求来看，人民政协作用的充分发挥尚面临两大方面困境。

1.现行法律体系中缺乏对人民政协如何开展工作的明确规定和可操作性规程

目前人民政协开展工作的依据多是其自身创制的自律性规范，如人民政协的章程，其全国委员会全体会议工作规则、全国委员会常务委员会工作规则、全国委员会主席会议工作规则、全国委员会秘书长会议工作规则、全国委员会专门委员会通则、全国委员会提案工作条例、全国委员会视察工作条例、全国委员会反映社情民意信息工作条例等。这些规范性文件虽然在一定程度上对推动人民政协的工作发挥了作用，但相关规定属于软法规范，并没有法律约束力。目前对规范和保障政协工作具有法律约束力的文件只有1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议（当时代行全国人民代表大会职权）通过的《中国人民政治协商会议组织法》，但时至今日，这部法律理应结合现实进行修改和完善。在建设社会主义法治国家的背景下，既要从法律规范层面明确人民政协的职能范围，防范其滥用职权，又要从制度层面保障人民政协有序、有效地开展工作，更好地促进人民政协各项工作的规范化和制度化。

2.现行规范人民政协活动的文件，其内容尚不完善

现行规范人民政协活动的文件，在内容上并未对政治协商的主体、方式、程序、效力等予以明确规定，这在很大程度上导致人民政协在发展中国特色协商民主的过程中难以充分发挥作用。如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中国人民政治协商会议章程》都对政治协商的内容进行了规定，明确了“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题”必须进行政治协商，但这样的规定在很大程度上是一种指导性意见，政治协商的具体规则需要各协商主体结合实际情况进行细化。为了保障人民政协更好地履行职能，可以考虑按照党的十八届三中全会提出的“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的要求，在明晰人民政协法律地位的基础上，以规范政治协商制度的运行为核心，对人民政协的组织机构、基本职能、协商程序等以法律形式进行明确规定，建立起完备的人民政协政治协商制度体系。这不仅是保障人民政协依法履职的必要条件，而且是贯彻依法治国方略的基本要求。

四、发展中国特色协商民主的宪法路径

如前所述，人民政协作为中国特色协商民主的重要实现形式，应当在推进协商民主广泛、多层、制度化发展中发挥重要作用。我国《宪法》已经为发展中国特色协商民主提供了基础性规范依据，但目前的协商民主建设与“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标之间还存在很大差距。从宪法层面讲，推进中国特色协商民主发展，关键是要坚持《宪法》规定的原则，遵循《宪法》规定的制度路径。

1.要求一切协商活动均恪守宪法原则

我国的协商民主实践表明，协商规则对协商效果具有实质性影响。协商规则能够保证决策过程中所有协商参与者获得充足的信息，保证协商过程的公开透明及协商参与者享有平等的发言权、受到公平对待，在此基础上促进理性共识的形成。因此，必须用规则来保证中国特色协商民主有序发展。应当在“依法治国”框架下建立起完备的协商规则体系，这是有效协商的前提条件。“依法治国”首先是“依宪治国”，这就要求协商民主的运行规则和程序设计必须符合《宪法》规定的“党的领导”“社会主义”“依法治国”“人权保障”等原则。

2.明确政协活动的法律依据和准则

根据《宪法》的规定，政治协商制度既是我国的政党制度，也是一项基本政治制度，在我国政治生活中发挥着重要作用。虽然人民政协不是正式的国家机关，但根据宪法惯例，“两会”一般同时召开，许多重要事项都由人大和政协同时进行讨论。鉴于人民政协在我国政治生活中的重要地位，建议以《宪法》为依据制定法律，对人民政协的组织结构及其运行进行明确规定，为人民政协开展工作提供具体明确的规范依据和行为准则。此外，还可以在相关法律中明确人民政协与执政党、立法机关、行政机关、司法机关之间的关系，保障协商主体地位平等及其意见和建议得到充分的尊重和对待，促进我国功能性协商民主向制度性协商民主转变。

3.通过宪法解释对社会主义民主形式之间的关系进行宏观设计

协商民主的良好运行需要宪法保障和推进，这就需要全国人大常委会履行其解释宪法的职能。通过宪法解释，可以对社会主义民主形式之间的关系进行宏观设计，促进选举民主与协商民主的有机结合。“民主的合法性并不单纯建立在偏好聚合的代议制基础之上，也不仅仅依赖公民对公共决策的协商参与。正式、非正式的制度都是需要的，协商的程序与决策的程序同样重要。只有完美的代议和理性协商的结合，才能够保证民主的合法性。”④宪法框架下的协商民主，不仅是对重大宪法事件或带有普遍性的社会问题进行分析和判断的活动，而且是对社会规则的意义及其适用性进行深入协商讨论和理性审议的平台。全国人大常委会应当在必要时进行宪法解释，从有利于全体民众在协商民主实践中更充分地理解宪法精神和宪法规定的角度，进一步促进形成有利于协商民主良好运行的宪法秩序。

注释

①参见［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店，2003年，第128页。②［美］查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海人民出版社，2009年，第12页。③［美］戴维·斯特劳斯：《活的宪法》，毕洪海译，中国政法大学出版社，2012年，第90页。④E.O.Eriksen,The Question of Deliberative Supranationalism in the EU,Arena Working Papers WP 99/4,1999.

参考文献

［1］全国政协办公厅、中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编［G］.北京：中央文献出版社，2009.

［2］邓小平.邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］张晋藩.中国宪法史［M］.北京：人民出版社，2001.

［4］陈家刚.协商民主［M］.上海：上海三联书店，2004.

责任编辑：邓林