治理城市交通拥堵的社会学思考*

郏国中

*基金项目：2014年度河南省科技攻关重点项目《郑州市主干路机动车尾气污染物特性研究》（142102310472）。

摘要：从当下中国的整体交通状况看，城市交通拥堵的困扰愈演愈烈，逐渐成为阻碍社会高效率运行的顽症。从社会学研究的视角看，社会的需求影响着城市交通的形态，要想有效治理交通拥堵问题，需将视野扩大到研究和改进人、车、路组成的城市社会学层面上来。实践证明，采取头痛医头、脚痛医脚的办法是不能从根本上医治“城市病”的。我们需要以宏观视野统筹解决“城市病”：要以人文关怀为主导理念，优化城市功能区，推行远程办公模式，倡导自行车出行模式；要以普法教育为载体，实施多方位交通安全教育，加大交通违法处罚力度，转变汽车消费观念；要以宏观调控为指导，优先发展公共交通，严控公务用车范围，创新一体化交通管理体制；要以经济杠杆为导向，对城市汽车保有量和新式汽车收费系统进行法规制度层面的创新设计。

关键词：治理；城市交通；拥堵；宏观统筹；综合设计

中图分类号：F046文献标识码：A文章编号：1003-0751(2014)07-0082-05

21世纪是全球城市化的世纪。在我国，随着城市化进程特别是“轿车进入家庭”步伐的加快，城市交通拥堵问题日趋严重。它麻痹城市功能，干扰城市经济发展，已成为城市发展中最引人关注的问题之一。城市交通拥堵是社会大发展过程中出现的重大问题，它不仅是工程技术问题，而且在某种程度上也是社会问题。所以说，破解城市交通拥堵难题，必然要从社会学层面综合考虑。

一、城市交通拥堵的社会性及其负面效应

社会问题产生于社会发展过程中。从历史和社会学的角度来考察，城市交通是城市社会系统的有机组成部分，城市快速发展是引发城市交通拥堵的主要原因。由于城市社会与结构本身的复杂性，其中的每一个现象都不可能是孤立存在的，它与城市社会诸多因素相互制约。城市交通拥堵问题不单单是技术问题，也是人的问题与文化的问题。

时下的中国，被喻为“城市病”的道路交通拥堵困扰愈演愈烈，逐渐成为阻碍社会运行效率的顽症。交通问题已经日益引起各城市政府的重视，并已成为民众关心的焦点。政府官员、专家学者、技术人员为解决这一难题绞尽脑汁，不惜投入巨资加快道路建设。然而，越来越多的事实表明，通过技术进步在硬件上推动城市交通系统的扩容，并未使拥挤的交通状况从根本上明显改善；相反，城市与城市交通互动已经陷入了“面多加水，水多加面”的恶性循环局面。实践证明，采取头痛医头、脚痛医脚的办法医治“城市病”是难以解决根本问题的。用社会学独特视角研究城市交通拥堵问题主要出发点是强调人的行为对城市交通的作用，要求城市道路建设不能仅仅着眼于治病和克服弊端，而应当具有宏观视野，着眼于不断提高城市交通系统的整体功能，使之走上尽可能全面优化的发展道路。

一般来说，交通拥堵是城市交通系统出现中性乃至恶性运行状态的表现，一旦成为交通问题，城市交通必然会表现出多种显著的负面效应。例如带来巨大的经济损失、导致不良心理现象的产生及对环境构成严重的影响。对于交通拥堵而言，其危害归纳起来有五个方面：一是浪费运行时间；二是燃油消耗上升；三是交通事故增多；四是排放污染恶化；五是影响相关产业的发展。城市交通拥堵的直接危害很多，其造成的间接损失更大。

二、以人文关怀为主导理念治理城市交通拥堵

1.优化城市功能区

早期的城市规划和土地结构不利于现代化城市的高速发展，特别是带来了交通拥堵弊端，如“摊大饼”式的单中心用地、工作区与生活区或居住区隔离分散、级差地租经济法则导致中心区土地过度开发等。目前，全球许多城市规划建设时充分考虑集交通功能与商业功能一体化。比如：改变单中心格局，打造多中心功能区；集中企业事业单位于城市郊区，减少市区交通需求，并在工作区周围开发规模较大的综合性生活居住区；严格控制城市中心区内的娱乐、商业和建筑项目审批；等等。

在这方面，美国马里兰州的彼塞斯塔市和弗吉尼亚州的罗斯林市可以说是典型的成功城市。两座城市推行了全新的“公交村落”规划建设模式，在地铁站附近修建了基础设施完善的综合性生活居住区，当地居民不出远门就可享受就医、上学、娱乐、购物、健身等服务，大多数居民在生活区周围就业；居民有交通需求时，不用驾驶小轿车，只需步行几分钟路程就可以乘坐地铁出行。这种可以有效减轻交通拥堵的“公交村落”建设，将成为城市规划的一个新趋势。把城市从汽车潮中解脱出来，将是21世纪城市空间格局发展变化的一种新方向。

2.推行远程办公模式

研究表明，每座城市交通高峰期都是发生在市民上下班时段。所以说，若升级办公模式和监管手段，我们需要转变思维方式和交流渠道，使一些工作者每周一次或两次上班而不再是旧传统中的天天上班。推行远程办公模式来减少该时段的交通需求，城市交通拥堵局面将大大改善。推行远程办公模式已具备了两个必要条件。一是随着社会的发展，当下大多数人的工作方式已发生了变化：他们付出的不再是体力劳动，而是脑力劳动。脑力工作不怕人不在场，而是怕心不在焉；二是高科技的发展，尤其是通信技术的进步，使人们之间的远程沟通更加方便。美国家庭与工作协会的调查表明，超过一半的工作者（55%）偶尔能在家工作；超过2/3（68%）的工作者能够周期性地调整他们的上下班时间。加拿大某制药公司负责人大胆推测，若配备合适的交流工具，公司全体人员的75%可以在家里完成工作。远程办公模式有一定的适用范围，主要适用于不必要与客户面对面交流的情形。如编辑记者在家整理稿件、编程人员在家设计软件，大中专院校的教师授课之外的时间在家工作等。在政府的正确指导下，远程办公模式不但为企事业单位节省办公空间、用品设备和资金等办公费用，也能把往返于办公室花费的时间用在工作上，还可以大大缓解上下班时段的城市交通拥堵并减少交通污染。

3.倡导自行车出行模式

如前所述，大力优先发展公共交通是缓解城市交通拥堵的重要途径。然而，当下的公共交通路网还有待健全。不少乘客因居住处或办公室与公交站点相距很远，需在公共交通两头花费大量时间，使公共交通的吸引力明显下降。解决此类矛盾的关键是充分利用自行车方便灵活的优势，由政府建设自行车服务设施或出台优惠政策，鼓励自行车与公共交通换乘的出行模式，如实行购买自行车补贴，并在公交站点或地铁站附近修建自行车停车场，使自行车成为城市中心区最物美价廉的交通工具等。时下，我国不少城市设立公共自行车免费租用店，市民凭有效身份证件和适当押金可办理租用卡，凭卡免费租用公共自行车。如张家港实施的公共自行车服务项目，在市区主干道路、商业区、园林景区、广场、公交站点、居民小区附近建立多处服务网点，出行者凭市民卡在市内任何一处服务网点可以租用公共自行车，到达目的地后把自行车归还到附近的服务网点，各服务网点之间实现“通存通取”。这种公共自行车服务项目的实施，不但方便了市民的短途出行，还解决了公共交通的两头衔接矛盾，同时也增加了公共交通的吸引力，值得在各城市推广应用。

三、以普法教育为载体治理城市交通拥堵

1.实施多方位交通安全教育

全民文明交通是构建和谐社会的一项关键指标。实现文明交通应该做好四结合：第一，文明交通需从娃娃抓起，做好公民终身教育与文明交通教育相结合。第二，对每位交通参与者倡行诚信、守法、公平、友善，做好信息媒介与文明交通教育相结合。第三，完善文明交通规范条例，做好对不文明交通行为的教育和惩戒相结合。如北京市丰台区公务员违反道路交通法时，既要受到扣分罚款的纪律处罚，还要受到行政处分，该方法值得其他城市学习借鉴。第四，做好传统道德教育与现代文明交通法规教育相结合。在我国传统道德教育中，谦让、尊敬、礼让等思想浓厚。发展至今，大家把这些美德升华提炼为“车让车让出一份畅通，车让人让出一份安全，人让人让出一份友善，人让车让出一份文明”的“四让”文明交通。

2.加大交通违法处罚力度

在城市交通中，不少驾车者无视交通法规，开病车上路、肆意变道、闯禁行、乱停乱放，甚至无证驾驶、醉驾等，这些交通违章违法行为无疑会造成严重的交通拥堵。当然，其他交通参与者的诸如横穿马路、闯红灯等不文明行为也同样会引起交通拥堵。对交通行业快速发展中的国家而言，单靠情理教育是不行的，保持对不文明交通行为的高压严管和持续严厉整治交通违法行为活动不可或缺。坚决以道路交通安全法为准绳，有法必依、执法必严。让交通不文明者付出相应代价，并起到警示作用，反过来提升全民交通守法意识，由被迫减少交通不文明行为到主动减少交通不文明行为，确保城市交通畅通。西方许多发达国家道路交通法规比我国严厉，违法违章者通常会受到重罚。比如在德国，电子眼系统非常完善，几乎每次违章行为都会查出，交警部门将对驾车者实施罚款、扣分或吊销驾驶证等重罚，且政府部门会降低受罚者的个人信用等级，终身影响其贷款、就业及子女求学，经常交通违章或交通事故次数多者购车的保险费率还会大幅提高。实践证明，加大交通违法处罚力度可以使交通参与者将遵守交通安全法提升为自觉意识，从而有效缓解交通拥堵。

3.转变汽车消费观念

前几年，我国推出如“汽车下乡”“减免购置税”等多项鼓励或刺激汽车消费的政策，让很多人成为有车一族，使中国真正步入汽车社会。在我国汽车快速发展的同时，汽车文化也悄然发生了变化。一些人买汽车的目的不再是为了交通便利，而是把拥有汽车作为彰显其身份的重要特征，把购买高档轿车当成一种实力、权力、奢华、地位、风格等的象征。当今社会，不少人把消费物品的种类看作社会分层的标志，并通过消费物品为自身定位。再加上城市环境常常引起人们的思维方式和行为趋同，形成“羊群效应”，大多数中青年人把买汽车当作首要生活目标。从某种程度上来说，购车已成为非理性消费行为，一些人无论工作或生活中，自家车很少派上用场，买车只是为了自我炫耀或者是迫于亲朋好友的压力。近几年，中国汽车产销量稳居世界第一，很大程度上与我国大众的消费观念直接相关。有学者认为，单纯靠交通供给只能暂时缓解交通拥堵，控制汽车保有量才能从根本上解决交通拥堵问题。所以说，为了减少汽车需求量，引导人们转变汽车消费观念是行之有效的办法之一。

四、以宏观调控为指导治理城市交通拥堵

1.优先发展公共交通

公共交通效率高，特别适合中国城市交通大发展需求。公共交通既可以充分利用紧张的道路资源，也可以减少环境污染、节约能源。若公交路网合理完善，还可以为公众提供安全快捷、低成本出行的服务。因此，国内外各大城市都在优先发展公共交通方面大做文章，已受到全球各国欢迎的绿色公共交通发展尤为迅速。

经过几年的探索实践，西欧不少国家已经构建了运行安全高效、换乘方便、分工明确和结构合理的城市公共交通网络体系。比如：BRT是郊区、卫星城和中心城市之间相互连接的快速大容量客运交通走廊；地铁是大城市公共交通的骨干；现代化改造的城市有轨电车，既是中小城市客运交通的骨干，又可以补充大城市地铁建设的不足；普通公交车主要承担城市中心区中支线的客运任务，把相对分散的生活居住区与轨道交通有机连接，为公众提供方便快捷出行服务。为了方便小汽车换乘公共交通，20世纪70年代，英国伦敦市推行了“停车再乘车”计划。该计划为了方便各个方向进城的汽车都快速停车，在轨道交通线路辐射的卫星城和城郊换乘点规划了扇形分布的停车场。计划的实施使城市人口密度超高的伦敦市交通畅通。截至2006年初，伦敦已建成26个“停车再乘车”场地，政府计划在2010前再建100座“停车再乘车”停车场。有“花园城市”之称的新加坡在各轻轨和地铁车站点均配备遮阳棚等巴士转运换乘设施，也配套了大型超市、夜总会、夜市大排档和酒楼宾馆等相关服务设施。这些举措颇受公众好评，大大提升了公共交通的吸引力。

2.严控公务用车配置及使用

许多欧美发达国家实施了严格控制公务车配置及使用的相关政策。这些政策的落实既可以缓解城市道路交通拥堵，也可以有效减少环境污染，同时也为纳税人节省了开支，起到了廉洁奉公作用。比如，美国联邦政府配备公务车标准苛刻，购置公务车程序严格，需同级议会审核批准，公务车使用受公众监督，并且每年向公众公布公务车的维护使用情况。上千名公务员的部署，通常仅配置几十辆公务车，有些州政府少于十辆甚至一辆没有；这些公务车车身一般用亮丽色彩喷涂“政府用车”字样，以便公众更好监督。

欧盟成员国开展了2006—2009年欧盟公务员“优化出行方式”行动。该行动要求到2009年公务员采用步行或骑单车比例不低于19%，乘坐公共交通出行方式比例不得低于45%，驾驶公务车或私家车（含多人共乘）出行比例不高于36%。为了大规模开展此专项行动，鼓励公务员积极参与，欧盟委员会运输与交通处首先根据22000多名公务员居住地具体情况优化调整了他们的工作地点。主要措施有：投建了巨大三角形办公楼，把200人以上的办公处集中到布鲁塞尔市区的5平方公里范围之内；与市政当局沟通，为办公地点相对集中的地区开设多条公交线路和连接国际机场的公交专用线；为欧盟公务员居住地较为集中的地区开通便利公共汽车线路，并与地铁实现短距离换乘。2007年底统计数据指出，乘坐公交车上下班的公务员比例达到38%，与1996年相比，增加6%；驾驶公务车或私家车出行比例占45%，降低了6%；步行或骑单车出行比例占17%，与行动前相同。为了更好推进此项行动的开展，欧盟成员国上涨了公务员公交月票和年票的补贴标准，增多了供公众免费使用的单车数量。

3.创新一体化交通管理体制

在我国城市化进程中，城市改造如火如荼，由此引发交通拥堵不容忽视。长期以来，在我国涉及城市建设的主要功能部门有：交通运输局、城建委、公安局、规划局、城管局等，这些机构在城市发展中都起着举足轻重的作用。从交通管理的角度考虑，各部门共同管理，但各自的管理办法和政策法规相异，动机也不一致，相互间缺乏沟通，做不到对城市的统一规划，经常产生矛盾。“整体性政府”理论认为，政府为全民提供大型公共服务时需要分工和专业化的政府部门之间的协调配合。因此，必须创新城市交通管理体制，尽快扭转目前管理分散、体系内部不衔接、工作效率低下的混乱局面；把城市交通建设、运行、管理纳入法制化轨道，做到有法可依、有章可循，才能保证城市交通的有序发展和良性循环。深圳、西安等国际城市灵活运用此理论，建立了跨界协调机制管理模式，成立交通管理委员会，承担城市交通畅通的主体责任。交通管理委员会合并了多个功能部门的职能，在城市建设规划时全面考虑、统一调配。在涉及道路交通问题时，各部门的城市规划项目必须经交通管理委员会审批后方可实施，从而形成一个可持续且有领导职权的城市交通综合管理核心体系，使城市交通建设规划和管理行之有效。

五、以经济杠杆为导向治理城市交通拥堵

1.限制汽车保有量过快增长

道路交通拥堵已成为全球性难题，一些国家和城市不断出台相关政策限制轿车保有量增长。新加坡政府于1990年开始实施年度车辆配额制度，即每年车辆的增加基于道路网扩建容量。政府公开招标竞卖私家车或出租车“车辆拥有权”。这种车辆配额每月月初开标，幸运者拿到车辆拥有权证后才有资格添置新汽车。车辆拥有权证并不是长期有效，私家车拥有权证的有效期为10年，出租车权证有效期仅有7年。该制度落实后，全民拥护，社会效果良好；同时也有效抑制了轿车保有量高速增长势头，年均增长率由政策出台前的6%急速下降至3%。丹麦政府为了缓解交通拥堵，大幅上涨了私家车的车辆购置税率，使车辆购置税高达购车费的2—3倍；当汽车装备质量和发动机排量提高时，购置税税率随之增加。这一措施起到了抑制车辆保有量高速增长和节能环保的目的。

奥地利一家经济研究所公布的一项调查报告指出，一些欧盟成员国出现了不合乎我国人思维或情理的车辆拥有现状，即收入水平较高的发达国家人均轿车拥有率反而比收入水平较低的发展中国家低。这种反常情况的出现主要有两种原因，其一，这些国家实施了非常高的汽车保有权税负政策，导致私家车使用成本高。其二，这些国家的公共交通系统非常完善，管理人性化程度高，便民措施得当。作为岛屿城市的香港行政区，人均道路面积很少，为了治理交通拥堵，实行了提高私家车使用成本的多种政策。如：征收车价40%—60%的首期登记税；征收车牌照年费，排量在1.5L以下车辆牌照费为3929港元/年，排量4.5L的车辆牌照费为11329港元/年；征收6.06港元/L的燃油税。通过有效的交通政策调控，近700万人口的国际大城市的私家车保有量少于35万辆，平均每万人只有500辆汽车；对比之下，北京市目前平均每万人已超过900辆。

2.灵活采用道路拥挤收费

“唐斯定律”说明，仅仅依靠增加道路供给不但不能使交通拥堵得到缓解，反而会引发新的交通需求量。调查统计发现，某路段的交通拥堵通常周期性地发生在固定时间内，而此时有些路段的交通流却不饱和。因此，可以通过经济杠杆影响出行者选择交通时间、交通线路和交通方式等，调节交通流在时间和空间均衡协调。不少城市采用道路拥挤收费来缓解交通拥堵。征收行驶在交通高峰期拥挤道路上小汽车通行费，就是利用经济杠杆调节市民交通出行需求，尽可能减小高峰期拥挤道路上的交通压力，缓解交通拥堵。采用道路拥挤收费还会促进个人更倾向选择公共交通出行方式而放弃自驾车出行，从而有效抑制小汽车交通流量，收到缓解交通拥堵的效果。最早采用道路拥挤收费的是新加坡。拥挤收费方案规定：驶入划定区域内的车辆需交纳一定的通行费。方案实施后，新加坡高峰期拥堵路段的交通量大幅减少，平均车速大幅上升，公共交通出行数量明显增加。此项举措缓解城市交通拥堵效果令人满意。英国首都伦敦市也采用拥堵道路收费政策，规定除周末和法定节假日外，收取7：00—18：30时间内行驶在内环线内道路上的私人轿车和货车通行费。推行此项政策后，公共交通吸引力增加，出行的比例显著提高。伦敦市内环内交通量下降16%，排队下降20%—30%，拥挤程度下降40%，平均车速增加37%。以上两个成功案例证明，道路拥挤收费在缓解城市交通拥堵方面行之有效。那么，我国城市也可以借鉴他们的成功经验，但切不可盲目照搬，而是要考虑各地实际情况，认真研究收费时间、收费方式、收费对象及费率等，以便采取合理措施。

3.实施可变停车收费管理系统

研究表明，城市停车服务设施也是影响交通拥堵的重要因素。一方面，规划不合理的停车服务设施，导致有些车辆非法停在道路和人行道上，有些车辆走走停停苦找车位，形成无效交通，加剧交通拥堵。另一方面，通过对中心城区实行分区域、分路段、分标准的可变停车收费管理系统，可以有效调节机动车出行需求和交通流时空分布，缓解交通拥堵。北京和欧洲一些城市已经实施可变停车收费管理系统。系统方案规定：中心区停车服务设施由政府统一管理，按时段和路段收取高额停车费，即不同时段、不同路段收费标准不同，且同一车辆按停车时间长短不同时，收费标准也不同。城市中心区变动的高标准计时收费增加了轿车出行成本，许多驾车者尽量降低了来城市中心区的交通需求，从而大大减少该地区轿车交通量，特别是有效抑制需要长时停车的上班族私家车交通。为了保证该项举措的效果，政府可加大对超时停车、不交费停车和违章停车处罚力度。欧洲城市在核批城市中心区停车设施规模时，一般限定停车设施的最大容量数。比如，丹麦哥本哈根市规划每年减少停车设施供给量2%—3%。核批较少停车位的最终目的是提高停车收费标准。哥本哈根市中心城区路边停车收费标准高达每小时4美元，高昂的停车费用既降低了城市中心区的交通需求，也确保了停车设施能够迅速周转，达到了缓解交通拥堵的目的。

参考文献

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责任编辑：浩淼行健