新公共管理改革对当前中国政府的启示

张宁

【摘要】十八大以来，本届政府进行了大部制改革和行政审批改革，强调转变政府职能，充分发挥市场和社会的作用，建立法治政府和服务型政府，更好地为人民提供满意的公共产品和公共服务。新公共管理对我们的启示是在简政放权的同时，防止市场侵入到社会其他领域，在缩减政府职能的同时，要提高政府治理能力。

【关键词】政府职能转变 法治政府 服务型政府 政府治理能力

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

新公共管理改革运动和理论

20世纪70年代的资本主义经济危机，使西方国家经济陷入停滞状态，人民生活水平下降，期盼通过政府改革来摆脱经济困境。正是在这样的背景下，20世纪70年代末以来，西方国家纷纷进行政府改革运动，这场风起云涌的政府改革运动后来被称为新公共管理改革运动。新公共管理改革试图通过政府改革摆脱财政困境，提高政府效率。

如果把目光放的更远一点，我们就会发现，每一次全球性的危机都会带来政府治理的改革，改革在促成新的机遇和发展的同时也会为下一次危机埋下伏笔。面对20世纪30年代的经济大危机，德国、日本和意大利试图通过发动战争来应对，西欧国家和美国则力图通过改革政府职能，建立福利制度来解决。第二条解决之道后来演变为福利国家制度，这种制度的特征是高人权、高福利和高保障，不可否认，这种制度缩小了贫富差距，提高了下层人民的生活水平，彰显了民主体制在保障底层人民生活上的优势。然而，福利国家制度也给西方国家经济竞争力和政府财政制造了沉重的负担，最终导致了20世纪70年代的滞涨状态。

20世纪70年代末以来的新公共管理改革运动就是为了矫正这种民主过度发展，政府过度扩张的趋势。概括来讲，这场改革主要是国家的退却，是公共产品提供的市场化和社会化，试图充分发挥市场和社会的优势，探索化解公共管理危机的途径和道路。新公共管理研究途径一般都以官僚制政府为批判对象，倡导运用效率、分权、去官僚化和市场化的原则来改革官僚机构。新公共管理改革运动关于政府改革的基本思想可以概括为如下几点：

第一，新公共管理改革的理论指导思想是公共选择理论和新古典经济学。公共选择理论认为，政府的低效率主要是因为在政府过程中缺少竞争性市场过程中的诱因机制。竞争性市场中的企业存在利润这种诱因机制来评价其经济绩效，但政府在提供公共产品时却没有这样的激励机制。公共选择理论把官僚看作理性经济人，官僚们在提供公共产品上的垄断地位以及其在组织的运行过程中的自利趋向，使得他们的行为总表现为对预算拨款、财政节余、所辖下属等因素的追求上，而非采取积极措施为公众提供满意的公共产品和服务。

第二，新公共管理改革的内容是积极调整政府职能，充分发挥市场的作用，全面进行私有化。正是基于对人性和政府过程特征的认识，新公共管理学者一般主张小政府，他们把政府职能限制在保护公民财产安全，保证契约履行，防止搭便车等行为上。英国、新西兰和美国等国的改革基本上都把大多数国有企业通过各种形式私有化了，因为根据新公共管理的理论，国有企业并不是一种合适的企业经营形式，腐败和无效率往往与国有企业相伴随。这些国家甚至把政府提供的许多公共服务业通过外包和签约等形式用市场化的模式来提供，以提高公共产品和公共服务的质量。

第三，新公共管理改革强调必须进行机构和机制的调整来保障政府职能转变。新公共管理强调小政府的主要目的之一就是提高政府的效率，过多的层级结构、过多的政府部门往往导致政府办事效率低下，因此，在政府组织形态上，新公共管理改革的一个共同特征是实行“少机构、宽职能”的大部门综合管理体制。“强化政府首脑和中央政府的权威，提升政府决策能力、管制能力和执行能力，强化政府的战略规划能力，强化政治对行政、中央对地方的控制，加强政府间的合作和协调，成为政府改革的核心内容”。①政府机构过多，往往导致政府部门之间难以协调，通过大部门改革，可以提高政府的综合协调能力，弱化政府对微观经济领域的管理职能，从而将政府职能集中在提供更好的公共产品和公共服务上。

西方国家推行的这场新公共管理改革运动，对于应对资本主义国家的经济危机，防止政府的进一步膨胀和扩张发挥了重要的作用，尽管这场改革运动针对的是资本主义国家的问题，但是许多改革措施对于我国当前的政府改革也有一定的借鉴意义。

新一轮中国政府改革的实践

中国共产党十八大以来，社会各界对政府改革的期待逐渐升温，中国共产党和中国政府加速了政府改革的进程和步伐。2013年11月，中国共产党十八届三中全会提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”②总而言之，十八大以来，政府改革可以总结为如下四个方面：

第一，政府机构改革主要是建立大部门体制，建立跨部门协调机制，统筹协调重大改革。现代官僚政治学研究表明中西方官僚机构在政策过程中，有着共同的规律和特点，官僚制定政策首先考虑的是本部门的利益，部门利益和权力争夺使监管合作变得异常困难，没有上级部门的协调，政府同级部门之间很难进行协调改革。

政府部门之间难以协作，影响着行政效能和政府公共服务，“当前不同政府部门之间职能交叉重叠，权限职责不清，部门之间缺少协调机制和制度是阻碍服务型政府建立的一个重要原因。”③大部制改革的目的就是解决部门之间的职能交叉重叠难以协作的问题。2013年11月，中国共产党十八届三中全会专门成立了全面深化改革领导小组，目的不仅在于改革的总体设计，更在于统筹协调和整体推进改革中的重大问题。以这次会议决定成立中央网络安全和信息化领导小组为例，习近平在对此进行说明时，指出：“从实践看，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。”④因此，全面深化改革领导小组的职责是：“统一部署全国重大改革，统筹推进各领域改革，协调各方力量形成推进改革合力，加强督促检查，推动全面落实改革目标任务。”⑤endprint

第二，本轮政府改革的核心是促进政府职能转变。2013年5月13日，李克强在国务院机构职能转变电视电话会议上指出本轮政府改革的特点是：“改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手，这是我们思路的进一步创新。”⑥就目前改革进程来看，简政放权是本届政府在政府职能转变上的最大举措，李克强在多次讲话中反复强调要简政放权，通过简政放权，调动市场中各个主体的能动性，激发企业和个人创业者的活力，他在2013年11月1日的电视电话会议上，指出：“目前已取消下放334项行政审批等事项，简政放权成为深化改革的‘马前卒和宏观调控的‘当头炮，成效不断显现。今年以来全国各类企业登记数比去年同期增长25%，其中民营个体企业增长37%，带动了民间投资以23%左右的速度增长，社会投资和创业热情迸发，经济出现稳中向好。加快改革与调整结构叠加的效果，超出人们预期。”⑦

其实政府职能转变并不是一个新鲜的话题，早在30年前，我们就提出了政府职能转变，今天我们仍然在强调政府职能转变，一方面是因为过去的政府职能转变还没有完全到位，另外一方面是因为我们在市场经济的推进中遇到了新的问题，需要政府重新定位和调整角色。其实，政府与市场和社会的关系在理论上已经不是太难剖析的问题，经过市场经济的实践，经过不断的讨论，政府该管什么不该管什么的问题，很多时候是比较清楚的，问题的关键是如何打破既得利益部门和群体的阻碍，坚决地从不该管的领域中退出，把该管的问题管好。

十八届三中全会还特别强调让市场和竞争在公共产品和公共服务的供给上发挥一定的作用。“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”事实上，政府向市场和社会购买公共服务不仅能够通过竞争机制，提高公共服务的质量，而且有利于市场和社会的发展。

第三，本轮政府改革强调发挥中央和地方两个积极性，上下联动，共同推进政府改革。李克强说，中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，上下合作，才能做好政府改革的大文章。中央和地方关系历来是中国政治和经济生活中的大问题，处理的好，可以保证国家稳定，促进经济社会和谐发展，处理的不好，小则影响经济发展，大则影响国家的稳定和统一。

中央政府和地方政府首先要做职责分工，哪些事项应该由中央政府来做，哪些事项应当由地方政府来负责，必须明确界定，才能弥合公共产品和公共服务提供过程中的缝隙。在社会发展过程中，中央政府的职责主要是进行宏观调控，确保经济的稳定和有序发展，地方政府的职责是提供公共服务，进行市场监管和保护环境等。在职责分工的基础上，中央和地方政府也要进行权力划分和财政收支划分。中央政府和地方政府进行治理的基础是财政，因此必须科学的划分中央和地方的财政关系，“财政是国家治理的基础。在多层级的政府治理框架下，科学规范政府间财政关系制度安排是推动科学发展、促进社会和谐、维护公平正义、实现长治久安的重要保障。”⑧

第四，本次政府改革的目的是通过推进国家治理体系和治理能力现代化，建立法治政府和服务型政府，更好的为人民提供满意的公共产品和公共服务。市场经济是一种契约经济，是一种法治经济，国家治理体系和治理能力的构建必须适应市场经济的发展，必须通过建立法治政府为市场经济的深入发展保驾护航。国家治理体系和治理能力的构建必须着眼于完善和发展中国特色社会主义制度，建立服务型政府，方便快捷地为人民群众提供公共产品和公共服务。

传统的统治强调政府进行自上而下的控制和管理，这种统治方式的弊端是显而易见的，单向的权力控制容易导致权力滥用和腐败，单一的管理主体往往无法满足人民群众多样的需求而且更容易忽视人民群众的积极性、主动性和创造性。治理的主体不再仅仅限于政府，而是把市场、社会甚至个人都纳入到提供公共产品和公共服务的过程中，治理过程也不再是单向的控制和管理，而是加入了平等、交易、对话和协商等因素。基于此，国家治理体系和治理能力现代化必然要求划分政府、市场和社会的界限，确定各自的领域，充分发挥市场和社会的作用，把全社会的力量都调动起来，建立一个法治型政府和服务型政府，更好的为人民提供满意的公共产品和公共服务。

政府深入改革应注意的问题

中国政府新一轮改革既是在新公共管理运动的影响下展开的，也是其自身改革逻辑的深入推进。在深入改革过程中的确应当进一步简政放权，充分发挥市场和社会的积极作用，要进一步进行大部制体制改革，为政府职能转变提供组织基础。但是，在改革的过程中，也应当注意以下两个问题：

第一，新公共管理改革强调充分发挥市场的作用符合效率逻辑，竞争才会带来进步和发展。在中国这个逐渐从传统计划经济向市场经济改革和发展过程中的国家而言，强调发挥市场调配资源的决定性作用意义更为重大。新公共管理改革对市场竞争的推崇是生存和发展的必然逻辑，但是，对竞争的过分强调以及市场原则侵入社会的方方面面也必然会产生许多负面的因素。

尽管不同的历史环境塑造了人类发展的多样性，但是，很多时候，历史也有惊人的相似之处。早期英法等资本主义国家对自律性市场经济过分强调所导致的经济危机和政治危机几乎在后起的所有国家中都不同程度的再次上演。卡尔·波兰尼强调人类的经济活动总是镶嵌在社会之中，不应该从社会中脱嵌，侵入其他领域。“将市场从社会中脱嵌，就有如拉扯一条巨大的橡皮筋。要给市场更多自主性，就会不断增加社会压力。继续拉扯橡皮筋，不是使之断裂，造成社会解体，便是逼使经济回归社会嵌含的位置”。⑨

当前，我国市场经济需要进一步发展和完善，需要进一步发挥市场的积极作用。但是，在强调市场作用的同时，也要防止市场侵入社会其他方面。“要维持社会稳定，不仅要有基于竞争机制的‘市场领域，而且基于合作机制的‘非市场领域也不可或缺”。⑩

第二，政府职能转变涉及到政府管理的范围和政府的能力问题，弗兰西斯·福山在《国家构建》一书中指出，发展中国家之所以在政治改革中走向了国家秩序混乱和经济衰退的局面主要就是因为在缩小政府职能范围的同时，政府的能力也削弱了，国家构建就是要在缩小政府职能的同时，增强政府力量的强度。“改革的最近路径是在缩减政府职能范围的同时提高国家力量的强度。”

尽管不同的国家有不同的历史和发展情况，但是，人类社会发展也有某些共同的规律，否则社会科学也就没有存在的必要。以其他国家的发展为鉴，可以让我们在发展过程当中少走弯路。发展中国家包括非洲、拉丁美洲和亚洲许多国家在政治发展过程中，很多陷入了混乱，亨廷顿认为主要是因为这些国家的政治参与要求超过了政治制度化的水平，而用福山关于国家治理能力的概念就是说，这些国家在政治发展过程中，在缩减政府职能的过程中，也削弱了政府的能力。当前，我们国家新一轮的政府改革强调要转变政府职能，让市场和社会发挥更大的作用，这一改革方向无疑是正确的。但是，在改革过程当中，我们也要谨记福山的教导，要在缩小政府职能的同时，增加政府的治理能力。

（作者为北京大学政府管理学院博士研究生、北京大学国家治理协同创新中心助理研究员）

【注释】

①赵成根：《新公共管理改革》，北京大学出版社，2007年，第18～19页。

②④⑤《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》，北京：人民出版社，2013年，第16页，第81页，第84页。

③齐琳娜：“大部制改革的特点、目的与难点思考”，《人民论坛》，2013/06/下总第407期。

⑥http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-05/15/c_115767422.htm

⑦http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/01/c_117973496.htm

⑧楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013年，序第1页。

⑨[匈牙利]卡尔·波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2013年，序第27页。

⑩[日]神野直彦：《体制改革的政治经济学》，米彦军、尹晓亮译，北京：社会科学文献出版社，2013年，序第4页。

[美]弗兰西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社，2007年，第16页。

责编/张蕾endprint