美国公共外交绩效测评方法引介与评估

梁昌明

【摘要】文章以一种史学视角分析了20世纪60年代以来美国联邦政府或科研机构对公共外交项目绩效测评的主要方法，如计划项目预算系统、项目评估定级工具、提高公共外交影响、使团行为跟踪法和公共外交绩效测评模型，主要阐述了各种方法的目标、具体的操作方法及存在的不足。

【关键词】美国联邦政府 公共外交 绩效测评方法 史学视角

【中图分类号】C36 【文献标识码】A

美国政府是有意识使用公共外交较早的国家之一，且一直重视，无论其手段还是效果都领先于其它国家，其与政府间外交活动相辅相成、合作共生。①美国政府绩效管理源于20世纪初，为提高政府部门的工作效率，运用社会调查、市政统计和成本核算等，建立绩效评估方法，定期提交绩效报告。20世纪50年代，美国政府开始推行绩效预算制度。就各部门的各项活动而言，对公共外交项目绩效的评估相当重视。②

美国公共外交绩效评估的主要方法

一个国家的公共外交评价机制应该反映该国公共外交的目标。一国政府寻求建立某一公共外交项目和与其相伴的评估机制，其首先要做的就是选定其总体目标。但是不管该国确立的目标如何，从传统意义上来说，“项目”是公共外交活动的主要单位，因此评估活动的核心问题就是其“项目”，于是公共外交绩效评估方法首先从“项目”评估开始。

计划项目预算系统。该系统是一种财政预算编制体系。该系统主要是确定政府部门项目的目标，然后根据各项目的开支和收益情况比较实现各项目目标的方法和手段。③其主要目标是想要把整体规划、项目计划和其预算功能结合在一起。

本方法主要涉及关键的决策过程，其关注的是实际操作前的管理职能。任何一个组织都可被简单地视为按以下5个基本和连续的过程发挥其作用：制定规划；计划；预算编制；实际操作和评估。④具体说来，这五项内容分别是：

一是，制定规划是帮助组织机构选择目标，随后帮助其检查在实现目标过程中采取的具体行动。实际上，制定规划所提出的问题是关于某些具体行动能否实现其目标，而非为其提供具体方案。

二是，计划是把上述规划转变为具体的行动步骤。包括提供详细的所需资源及实施该规划所需的具体行动。

三是，预算编制是为某组织的年度预算做好准备和证明该计划合理合法。其作用是要保障有足够项目启动资金。

四是，实际操作指该项目的实际执行情况。

五是，评估是评价该项目的价值。也就是说，通过项目评估测量和评估该项目在实现其目标中的价值。评估的结果常用来修改当下具体的项目，也可用来规划将来的项目。

本方法的优点在于通过单个计划的制定，将部门的年度预算与其长期目标的实现建立联系。然后把计划根据目标实现的轻重缓急，分为“大项目”、“中项目”和“小项目”。这样，政府部门可以计划鲜明地实现各自目标，完成各自的任务。尽管如此，该系统也存在一些不足：如由于该系统对“大项目”的数目有严格限制，这必然在政府各部门之间引发利益分配之争。如果“大项目”数过多，则会和“中项目”、“小项目”之间形成内容重叠，甚至形成“头重脚轻”的局面。如果“大项目”的数目过少，则容易出现一个大项目要兼顾多个“中小项目”，从而导致计划方向性不清。

由于该方法存在着上述缺点，20世纪70年代后，其逐渐淡出了预算编制领域。

项目评估定级工具。20世纪90年代初，美国政府绩效管理发生根本性突破。1993年初，克林顿政府成立了由副总统戈尔主持的“国家绩效评审委员会”。该委员会的任务就是如何使政府运作得更为有效且成本更低。1993年7月，国会通过了《政府绩效与结果法案》，被称为“推动美国政府再造的纲领性文件之一”⑤。2002年7月，美国行政管理和预算办公室宣布研发一种正式评估联邦政府项目绩效的工具—项目评估定级工具。该方法是一种用于评估政府项目绩效并促使改进绩效的诊断性工具。对某一项目一旦评估完毕，其报告有助于让人了解预算的决策情况和改善项目绩效的具体行动方案。相关部门要承担报告中提到的后续活动，即项目改进的责任。该工具评估的是某个项目从设计、执行到项目成果的全程的绩效。⑥

对于美国国务院各部门的公共外交项目来说，该工具并不针对具体、单个的项目进行评估，而是把各部门的所有公共外交项目视为“一个项目”进行评估。

为了达到绩效和预算一体化，该方法提出了一个通用的指标体系，就是项目定级评价工具的25个问题。这些问题分别归到这一系统的四个组成部分之中：“项目目标和设计”、“战略计划”、“项目管理”和“项目结果”。它们所占的比例分别是：20%、10%、20%和50%。⑦对每一部分评估之后，然后根据“有效”（85～100）、“基本有效”（70～84）、“适当”（50～69）、“无效”（0～49）和“结果未显示”，最后评定给出每个项目的总分。⑧这一评估方法到奥巴马政府时期未能继续使用。尽管如此，其对于美国政府机构如何看待评估的影响不能低估。

提高公共外交影响。“提高公共外交影响”是另一种不以单个项目为中心的评估方法。该方法力求测量公共外交项目对国外公众的整体影响。它的做法是调查最近5年间参与公共外交项目的国外精英和来自该地区的未参与该项目的精英控制组之间的态度差异，其目的是要把产出数据和绩效测评联系起来，全面了解项目的影响。⑨它主要有三个环节：第一，明确“提高公共外交影响”的目标是：对项目结果或绩效进行事后分析，即我们目前进行的项目效果如何？第二，使用的方法：通过采取调查和焦点小组讨论的方式分别对参与美国公共外交项目人员（测试小组和未参与该项目的人员）的态度变化。第三，本活动的结果：所在国的整体情况报告；焦点小组的结果报告及其副本；最终报告；利益相关者简报：我们目前的公共外交项目的效果如何？

“提高公共外交影响”着重分析公共外交各项活动与其预期结果之间的关系。该方法第一次尝试量化各项活动和结果。与以前的测评方法相比，这是一次大胆的尝试与突破。尽管这一信息提供了极有价值的定性输入，但其缺乏不同部门之间的统一标准。这样致使评估部门很难对各个项目进行比较或者评估不同项目同一时间内的进展情况。

使团行为跟踪法。公共外交作为一种柔性的赢得受众心灵和思想的工具，多年来美国国务院力图测量其各项活动绩效或有效性是否达到这一目标。2007年国务院研发了使团行为跟踪法用以搜集量化的数据，然后使用绩效测评系统评估各项活动的绩效。⑩

该方法是一种在线绩效测评报告工具，记录公共外交活动的范围、频率和业绩。它能够在线收集美国使团对于重点外国民众所进行的活动的定性和定量的数据资料。同时，它能够生成自定义格式的记录活动绩效报表，能够按照利益相关者的要求及时做出反馈。因此这一工具有助于美国政府官员跟踪了解其世界范围内公共外交活动的成本和效果。尽管使团行为跟踪法已经成功量化了公共外交活动的内容，但是它未能描述活动本身与其预期结果之间的关系。这就造成该方法的使用具有一定的局限性。

公共外交绩效测评模型。该模型是美国得克萨斯大学2010年研发的一种测评公共外交绩效的方法。它可以量化公共外交项目的各项结果，评估各项结果能否满足公共外交项目的三大战略目标：增进对美国政策和文化的理解；增进对美国的好感和增进美国在世界各地的影响。此种绩效测评模型的结果用途广泛，既可使公共外交专家或政府管理部门判定哪些项目正在实现其上述三大目标，哪些项目表现稍差，还可决定如何分配资源。该模型最重要的方面是精准定位公共外交项目的核心目标。研究人员通过使用一系列方法收集有关目标的信息。这些方法包括个人访谈、焦点小组访谈、对使馆工作人员的调查、研究美国国务院和使馆网站以及查阅文献资料等。目前所确定的公共外交项目的核心目标就是上文提到的三个。核心目标一旦确定，就开始研究不同的公共外交项目以了解这些项目如何实现这些目标，收集相关信息，按照一定的方法进行计算。最后得出相关项目是否实现了上述战略目标。需要说明的是战略目标是否实现是根据把战略目标分解为次级目标的实现程度来决定的。信息收集是公共外交绩效测评模型的关键一环，它直接决定着测评结果的成败。其具体方法有：仔细研究现行公共外交项目；对公共外交专职人员及学术界人士的调查研究；焦点小组访谈法；专家研讨会。

在公共外交绩效测评模式实施过程中也存在一些困境。如缺乏合适的对相关性和准确性进行测评的测量标准。另外，研究人员不能直接和使馆工作人员进行接触，了解相关信息。总而言之，公共外交绩效测评模式所需的有关项目的信息资源和人员还很匮乏。

绩效评估的重要意义

尽管公共外交的绩效评估十分困难，但无论是公共外交专家还是实践者都几乎毫不怀疑其价值之大。

第一，为进一步完善美国政府绩效提供依据和动力。管理学家阿姆斯特朗曾指出改进绩效的前提就是我们要先了解目前的绩效水平如何。也就是说，如果不了解目前的绩效状况，就无法改善它，那么先前所制定的目标也将毫无意义。绩效评估对于政府部门的行为具有监督、支持、政策评价和激励等功能。通过绩效评估可以发现政府部门存在的缺陷或不足。一旦发现后，就要弥补这些缺陷或不足。因此绩效评估的最终报告就成为进一步提升政府绩效的现实依据。

第二，绩效评估能够更有效地分配政府有限的资源。政府部门通过评估建立政府资助优先机制，把资源投放到能够发挥效应的项目中去，限制对不能发挥效用项目的资助。另外，如能由专业化的评估机制为公共外交建立一套清晰的绩效记录档案，就能够让政府部门和公民了解公共基金花在哪些项目上更为值得。

第三，绩效评估获得的公共外交项目成效会使公共外交对政府决策人有着举足轻重的影响。传统意义上公共外交的定义突出了其促使国外民众支持本国政策的作用。可是，公共外交能够发挥最大作用的时间不仅是在其执行和支持其政策的阶段，而且更在政策的形成阶段。通过评估显示的公共外交效果是公共外交走向前台的通行证。

绩效评估面临的巨大挑战

首先是公共外交项目与其影响或结果之间的关系。公共外交项目的影响或结果往往需要很长时间才可能出现。如在教育交流项目中，外国公众（尤其是年轻人）是否接受了美国的价值观或支持其对外政策往往需要几年甚至十几年的时间才能显现。另一情况是项目与其预定的结果之间常常很难找到直接的因果关系，即某活动的影响或结果也许不是该活动直接产生的。而且，时间、外部事件及其它因素的介入会使这种因果关系变得更为复杂。

其次是项目绩效评估的整个过程也存在很多问题。绩效评估是一项耗时、费力和费钱的工作。如对项目进行全面、独立的评估一般需要1～2年的时间且要花费几十万美元。这就出现一个问题：不久的将来，是否会面临评估分裂的情况，即只有那些更加富有的项目的参与者才能支付得起高额的费用来进行专业性的评估，一般的参与者或机构可能会因为资金短缺而被迫消减专业化评估。还有，由于专业化的公共外交评估为新生事物，其基线数据往往缺失。基线数据的收集同样耗时、费钱。

最后是影响绩效评估的外部因素。外部的人为因素会影响绩效的测评，如国内政治领导和当地公共外交工作人员的变换可能会影响到评估制度的连续性。一般情况下，新的政治领导有着不同于以往的规划和政策，也会有新的评估方法。尽管各部门和机构会继续其各自“持久的任务”，但因新的领导层会尽力在项目中留下自己的印迹，而使任务与以往有所不同。还需指出的是，目前绩效评估还未引起学术界的足够重视。

结论

美国公共外交项目的绩效评估是政府绩效评估的一个重要组成部分，是提高政府部门工作效率、增强美国对外影响的一个重要手段。其经历了从项目活动产出的评估，到对项目与其预算挂钩的评估，再到对项目影响的评估。由此可见，公共外交项目绩效评估逐渐从不成熟到成熟，从非专业化到专业化，从定性研究到定量研究。尽管如此，由于评估自身因素和一些外部因素的影响，其实际操作有一定的难度。

（作者为山东师范大学历史与社会发展学院博士研究生、河北北方学院外国语学院副教授）

【注释】

①朱丽丽：《“9/11”后美国对中东地区的公共外交研究》，2012年5月，第1页。

② Assessing U.S. Public diplomacy -A Notional Model. Lyndon B. Johnson School of Public Affairs Policy Research Project ReportThe University of Texas at Austin.2010.

③ Responses to incrementalism. http：//global.britannica.com/EBchecked/topic/482290/public-administration/3694.Responses-to-incrementalism#ref417559. Accessed： Dec.1，2013

④P. A. Don Vito. The Essentials of a Planning-programming

-budgeting System. pp.1-2.

⑤王文翟：“美国政府绩效管理改革评述”，http：//www.gdbb.gov.cn/detail.jsp？infoid=4871 Accessed： 2013年12月9日。

⑥⑧ OMBs Program Assessment Rating Tool （PART），http：//strategisys.com/omb_part. Dec. 1，2013.

⑦苟燕楠：“项目定级评价工具在中国的初步实践”，http：//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp？newsid=2971. Dec. 1， 2013.

⑨ Shanta B. Gyan. Measured Response. State Magazine. April，2009. （533）. p.：33-35.

⑩ U.S. Department of State， Public Diplomacy Evaluation Office，http：//exchanges.state.gov/programevaluations/pmm/pdeo.html . June 20，2010.

Evaluation and Measurement Unit. http：//www.state.gov/r/ppr/emu/. Dec. 4，2013.

Webworld Technologies Capability Statement for U.S. Department of State-GovWin. http：//govwin.com/attachment/getfile/0/4f32e426d737b/Webworld_%20DeptOfState_CapabilityStatement_2012. pdf. Dec. 4，2013.

周凯：《美国政府绩效评估制度研究》，2006年，第112～115。

Robert Banks. A Resource Guide to Public Diplomacy Evaluation. California： Figueroa Press，2011.。

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