城管执法问题及对策分析

张彩霞

【摘要】城管成立近二十年，在城市管理方面做出了显著的贡献。近年来城管和商贩，尤其是流动摊贩之间所形成的矛盾愈发明显，城管作为城市的管理者，不仅需要做好对城市各方面的管理工作，同时也需要处理好和其他单位或群体之间的关系，如何更好地管理城市，提高自身素质，改善执法方式，是城管目前必须要面对的重要问题。

【关键词】城管执法 行政处罚权 商贩 城市管理

【中图分类号】D922 【文献标识码】A

2014年6月10日，北京市为贯彻落实市委、市政府全面推进全市生态文明和城乡环境建设的总体要求，不断提升首都城市精细化管理水平，有效解决城市环境问题，让人民群众有效监督城市管理相关部门执法工作，经市政府同意，制定北京市城市管理综合行政执法“四公开、一监督”制度，即公开城市管理责任清单、公开网格化管理机制、公开对违法行为的处罚标准、过程和结果、公开考评情况。“一监督”是指在区监察局、区城乡环境办、区城管执法协调领导小组的协同下，成立联合督导组，加强内部监督，加快解决重点、难点问题。

实际上，近年来，全国各个地区都开始实现对城管执法的优化管理。之所以如此重视城管执法，是因为前些年出现了太多城管和小商贩之间暴力冲突的事件，比如深圳城管打人事件，武汉小商贩抬假尸体围堵城管事件，这些事件无论是对城市文明建设还是城市经济发展都十分不利。如何更好地管理城市，提高自身素质，改善执法方式，是城管目前必须要面对的重要问题。

我国城管执法概述

伴随着我国城市化进程不断加快，城市飞速发展在给人们经济生活创造出优越条件的同时，也带来一定的负面影响和管理困境。城市在保持高速发展过程中需要形成有效的管理模式与之相配套，需要专业的管理人员实现对城市相关秩序的管理。1996年，依据《行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，建立在行政处罚权的基础上，我国最终形成了城管这一支较为特殊的队伍。

所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。 简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”其范围主要包括：市容环境卫生、非法建筑物管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。

我国城管执法现存问题分析

城管执法的法律体系不完善。首先，无法确定城管执法的合法地位。国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政管理的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，应该履行法律赋予的职能。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致出现了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体资格受到质疑的局面。

任何执法都离不开配套法律条文内容的支撑，法律内容的完善是具体执法行为得以良好运行的基础和关键，城管执法目前所存在的问题最大的一方面就是法律制度本身。笔者在上文中提到过，城管的出现来源于1996年《行政处罚法》中相对集中的行政处罚权的规定，在具体的规定中，“明确了各级省、自治区、直辖市的人民政府拥有除了限制人身自由之外的行政处罚权”。而伴随着城管执法工作的不断发展完善，相关的法律问题也在不断的扩大范围 ，当年为了更好地解决城管试点在行政处罚权方面所遇到的困难和问题，国务院相继颁布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，并通过这两个文件对行政处罚权的相对集中实现了进一步的明确规定。

虽然赋予了城管除了限制人身自由之外的行政处罚权，但需要明确的是，这些权力的赋予以及职能的分配很多都是来源于行政机关内的文件，既不是法律也不是行政规章，这就导致城管在职权行使方面存在一定的尴尬：一方面管理范围很广泛，包括城市绿化、环境卫生、道路维护等多方面的内容，但另一方面职权赋予却不是来源于法律。有合法实施行政处罚权的行政主体没有参与到城管的具体工作中来，而实施具体工作的城管却没有法定职权，这就导致在很长一段时间内人们对于城管执法的合法性存在质疑。

其次，城管执法过程中执法人员的人身权得不到保障。对城管执法合法性的质疑影响到对执法人员自身的有效保护。首先城管在执法过程中的身份和公安机关是不同的，公安机关在执法过程中受到严格的国家强制力的保护，一旦受到侵害就可能会构成妨害公务罪而对具体的侵害人员进行处罚，但是当城管人员执法过程中遇到暴力等侵害行为时，他们的身份决定了不存在该罪名，因为妨害公务罪的规定是：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人大代表依法执行职务……”，城管执法人员不符合主体要求。城管一方面作为城市的管理和执法主体，他们不可能也不应该对执法的相对人造成伤害，但另一方面他们也需要依靠合法的手段对一些不法人员的侵害手段进行抵抗和防御。这同样造成一种比较尴尬的局面，由于其主体的特殊性导致了最终维权也只能以个人的名义来寻求法律上的保护，在受到侵害之后，在未触及刑法的前提下，只能在民法范畴内寻求救济，这对于保护城管工作人员的自身权益而言并不是一个合理的方式。

最后，城管的职责及权力过于广泛，自由裁量权过大。城管自身责任的重要特点首先体现在其责任要大于自身权力。由于没有抽象行政行为能力，城管不能独立制定或者是颁布相关的行政性文件或规范文件，但是却要以最低层行政主体的角色来面对城市广大人民群众的利益诉求，直接处理与社会公众密切相关的利益问题。和手中的权力相比，城管责任非常重大，要在执法的过程中始终保持文明、高效、合法的执法手段，并维护着政府的公信力和良好形象。同时，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”城管工作的一个重要特点就是管理事务繁琐，工作耗时较长。城管由于需要对城市的方方面面进行管理，在具体的工作中所要管理的范围是其他行政主体所不能比的：包括管理城市卫生、社会公共基础设施的维护、保持街道车辆的有序停放、协助公安机关维护治安、协助工商部门打击假冒伪劣等等，都是同社会公众有着直接利益冲突的管理行为。

城管在具体的管理过程中拥有较大范围的自由裁量权。最初设定较大自由裁量权是为了更好地依据不同的现实情况对具体的管理手段进行调整，以体现城管管理工作的合法性和合理性，但是现在出现最大问题的源头也都是来源于自由裁量权。虽然城管需要接受很多框架性和原则性的约束和指导，但是这些内容都较为抽象，在具体的管理工作中还是更多地依靠自身的执法素质和理性判断能力，同时由于相关法律规定上的模糊性和城管手中较大的自由裁量权，在具体的执法过程中往往就是由于这种不确定性以及自由性导致了很多行为无法正确衡量限度，和权益相对人之间产生了冲突和矛盾。

城管执法人员以及相对人的自身素质存在问题。从当前很多网络、新闻的相关案例中可以看出，有些城管人员的确实存在暴力执法的现象，而一些相对人在执法过程中也表现出过激行为。其原因在于有些城管工作人员的自身素质不高，管理经验不足，在面对不同的相对人时没有采取合法合理的方式实现管理，甚至是采取暴力的方式来进行执法管理，这就导致社会公众对城管整个团队存在一些误解。

另一方面，有些行政相对人在遇到城管合理、合法执法的情况下，故意扩大社会影响，甚至采取暴力的手段对抗城管的执法，包括辱骂、推搡、殴打等暴力行为。这就形成了“以暴制暴”的恶性循环，这种方式并不能有效解决城市管理中面临的很多问题，往往酿成更为严重的后果，不仅给城管执法队伍带来恶劣的社会影响，不利于城市文明建设，也削弱了政府的公信力。

城管执法方式和手段不当，违反执法程序的现象普遍。城管在执法过程中，对于很多违法情节较为轻微可以采取说服教育的方式来进行管理，但是现实中很多问题就是从小事发展起来的，究其原因就是执法方式和手段上出了问题，对于很多可以说服教育的事情采取了扣押、罚款等方式，激化了和相对人之间的矛盾。

2010年，河南郑州市城管在执法的过程中还出现过非法扣押商贩的行为，这种限制人身自由的执法行为城管本来是无权的。这其实和笔者上文所提到我国目前城管所存在的问题也有关系，包括自由裁量权过大，执法手段的合法性不明确等等。同时也和管理体制有关，上级往往指派任务要求城管第一时间解决，过多地追求处理事件的效率而不是处理方式，结果在遇到问题的处理过程中有些城管就往往采取了最为直接的方式，欲速则不达，同时还导致了矛盾的加深，最终导致了城管和商贩之间的暴力冲突。

完善我国城管执法的对策研究

完善城管执法的相关法律体系。为了更好地解决城管执法所存在的问题，其首要和基本的要求就是完善相关法律体系，明确城管执法的法律授权。我国目前在城管执法方面的依据的只存在于《行政处罚法》，而在实际的执法过程中，所涉及到的市政工程、市容环卫、城市规划等等方面的内容，参考依据包括《城市道路管理条例》、《建筑法》、《城市市容环境卫生管理条例》、《城乡规划法》等等多方面的内容，因此在具体的指导城管执法的过程中，仅仅依靠《行政处罚法》是远远不够的，所以需要多角度地对目前的立法进行完善。

一是在我国现行的《行政处罚法》的基础上，要求国务院依照目前城管执法过程中所形成的相对集中的行政处罚权情况制定相应的细则或者行政法规，将相关的内容进行细化，并对其漏洞进行补充。虽然在现行的《行政处罚法》中针对行政处罚的种类以及相关程序规定的较为详尽，同时依靠《行政强制法》等条文内容对于行政强制执行进行了规范，但是从城管执法的整体层面而言，无论是执法的权力划分、职权分配以及行为引领等方面的内容都缺乏明确以及清晰的规定，这对于实践过程中的城管执法而言是十分不利的。

二是要在立法上进一步规范城管执法具体行为，充分结合不同地域自身的发展特点来进行规定，对执法模式进行严格的控制，并需要对惩罚力度进行严格的规定，限制自由裁量权的使用。正确处理好城管整体系统中同级之间、上下级之间以及和其他行政单位之间的关系和沟通协调问题，明确执法过程中所应该遵守的执法程序，对一些执法手段方式不合法、不合理、不规范的行为进行教育规范。

努力提高城管队伍的整体素质。素质是队伍建设的内在因素，在完善相关的法律体系对城管执法实现制度规范的同时，还要寻找目前城管执法存在问题的内部原因。法律规范要得到良好的贯彻落实，高素质的执法队伍是必须的，要提高城管队伍的职能素质，保障人员配置以及经费充足，依靠中央到地方、由上而下的力量来实现对城管执法的指导和组织领导工作。各地区依照自身的发展特点和发展情况可以成立综合管理委员会，对综合执法以及相关职能部门进行管理，组织当地的城管人员进行相关内容学习，建立经常学习机制，包括党的相关方针政策、法律法规、业务内容操作以及如何提高自身修养等多方面的内容，并对城管队伍的业务能力以及素质进行定期的考察和反馈，对考察和反馈中所存在的问题进行汇总，集中起来研究后一并解决，从而依靠集中培训学习、定期考察、发现问题、解决问题、综合管理的方式提高城管队伍职能素质和业务水平。

实现执法模式的规范化和专业化。虽然城管在具体的管理工作中所涉及的内容有很多，但是就目前的社会形势而言，最为突出的矛盾还是存在于城管和商贩之间，解决好这一问题对扭转城管队伍整体形象的和城管开展自身管理工作都有重要的意义。因此要依照不同商贩的特点实行不同的管理模式。

一是分门别类，有针对性地进行治理。因为目前城市中的商贩有很多种，在管理的过程中要有一定的针对性，科学规划，不能千篇一律，将以人为本理念贯穿城管执法过程中。城管人员一定要充分了解自身管辖范围内的商贩情况，在对其进行登记之后实现科学的分类。第一，针对商贩中一些生活困难的，包括一些急需要治病、残疾人、社会低保人员，他们进行摆摊经营为了维持最基本的生活，这些弱势群体可以给予一定程度的帮助和照顾。第二，针对农村人员对其农产品自产自销的，在取得相关农业部门的证明之后，当地政府可以专门规划处场地让其进行销售。第三，针对一些投机取巧的流动商贩，为了逃避店面租金而流动摆摊，严重影响到了市容市貌，这类人群需要进行严格的管理，不仅要收取一定的费用，督促他们租赁正常的店面进行销售，还要对其身份进行登记和审查，但要注意管理的工作中执法方式，不要与其发生冲突，避免暴力事件的发生。

二是制定管理制度，实行规范管理。一方面明确设摊要求。对特定区域允许设置的摊位类型进行明确规定，严禁设置其他摊位。全部摊点挂牌经营，并实行定人、定位、定性、定时管理。对餐饮摊点要按照时间、地点、卫生要求和垃圾收集设施统一规划，统一管理，对现场加工的摊点，未经相关部门的同意，业主不得擅自变更摊位位置，更不得不得转租、转借或移作他用。对待有固定店面的经营者也应该对其实施相应的教育改正，必须消除占道跨门经营的现象。

另一方面加强日常管理。小商贩日常管理由所在社区、村按照属地管理原则进行，建立现场巡査制度和管理考核台帐，聘请协管员负责日常管理工作，所需费用可以从收取的摊位服务费中列支。

三是加强监督考核。相关执法部门应当对分类管理、定点经营的管理工作进行监督和协调，并且可以协同其他有关部门共同完成对小商贩规范化管理工作的监督。

综上所述，虽然目前我国社会公众都对城管执法有一些偏见，但这不是某一个人所存在的问题，而是整个制度和管理模式存在一定的漏洞和缺陷。城市管理不是一个简单的工作，城管执法工作由于直接关系到最底层社会成员的切身利益，出现问题也是难免的。只是在问题解决的过程中，需要对其外因和内因正确分析，对其造成的后果要有清醒的认识。只有不断地从制度上、管理上、人员素质等方面寻找问题并不断完善，城管执法才能逐渐受到人们的认可和尊重，这样才能更好地实现城市管理，促进社会经济的发展。

（作者单位：中共沧州市委党校）

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