环境保护“二元”管理体制及其构建

杨开华

【摘要】环境管理一元体制，增加了政府负担，限制了公众参与环保，不利于环境问题的解决；环境管理二元体制是解决环境问题的必然要求，是科学发展观和环境法治的具体体现，要彻底改变目前环境管理的被动局面，必须积极建立和完善民间法、完善民间环保组织制度、鼓励民间资本投入环保、建立和完善环境公益诉讼制度。

【关键词】环境保护 二元管理体制 民间资本投入 环境公益诉讼

【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A

我国现行的环境管理体制是在1998年机构改革的基础上形成的一元体制，即全国一套制度（法律法规），一套机构（国家机构），统一管理全国的环境资源。这种体制能有效提高环境管理工作的效率。但随着经济社会的发展，这种单一的命令强制式管理明显“功力不够”。无论是经济建设、还是环境保护，保证民众的参与始终是一个国家发展的最大动力。①为了应对越来越复杂的环境问题，就必须建立更加综合、有预防性和更加富有社会参与性的管理新机制和新模式。这种模式要求在强调政府发挥主导地位的同时，重视利用市场经济手段和重视发挥公众参与的作用，形成政府引导、市场推动、公众广泛参与的新机制、新模式。②

我国当前的环境管理体制的弊端

政府单打独斗不利环境问题解决。我国目前的环保管理体制，是典型的集权式的管理体制，即由国家环境保护行政主管部门统一负责全国环境管理和保护工作，其余相关部门按照自己的职责分工，分别负责自己领域的相关工作。虽然我国法律规定了很多公众参与的内容，但由于我国的特殊国情，目前公众参与的实例并不常见，特别是参与管理的例子更是稀少。根据《中国环境意识项目》的报告，仅有18.1%的公众主动参加过有关环境保护的公益活动，有12.9%的人没有任何环保经历。《环境影响评价法》明确规定了公众参与的具体程序和内容，但由于各方面的原因，目前我国公众参与环境影响评价更是徒有虚名；由于法律限制，我国民间环保团体到目前为止几乎一片空白，成为民间环保组织的成员仅为2.1%。③诸多因素导致我国目前的环境保护工作成了政府单打独斗，甚至形成政府与企业、百姓斗智斗勇的局面，使环保机关和工作人员疲于应付，环保问题越发严重。

政府强势管理易导致官民对立。经过30多年的改革开放和经济建设，我国已经进入环境敏感期，这个时期，具有群众参与不理性，易于激化矛盾等特征。又由于具有受害地域广、受害对象多、受害利益广泛等特点，环境问题比较容易进行利益的聚合，从而引发集体行动。在这种情况下，如果发生政府强势执法，或者危害公众身体健康及其他利益的事件时，公众的环境参与就会空前高涨，如果缺乏有效的组织引导，公众很容易失去理性，把简单的环境问题扩大化，变成影响重大的社会政治问题，严重影响社会稳定和谐。此前的什邡事件，江苏启东事件，还有更早时候大连的PX项目事件、广东番禺垃圾焚烧项目事件，都是这样引起的。

法律生硬妨碍公众参与环保。我国现行的法律主要是从西方移植和借鉴过来的，体现的是自由、平等、理性的法律价值观，和我国传统的法律辩善恶、息纷争，追求社会和谐的价值观有一定冲突，因此，经常不能得到人们广泛的心理认同，特别是在比较保守的广大农村，不依法办事的现象仍时有发生。传统的环境保护早已融入到我国普通百姓生活的方方面面，保护环境、爱护环境早已成为百姓生活习惯的一部分，在我国古代的民间法（习惯法）中，保护环境的内容不胜枚举。然而，现代环境问题主要是现代工业文明的产物，我国的普通老百姓很多人对环境问题的重要性、危害性都还认识不足，保护环境的专业知识也很缺乏，因此，一时还很难适应生硬的现代国家环境法。

管理成本高，政府财政负担过重。单一的管理体制，不仅限制了公众参与环保，也给政府增加了很大的财政负担。从“九五”时期开始，我国高度重视环境保护工作，环境保护投资呈快速增长趋势。“九五”期间我国环境保护投资3600亿元，“十五”期间，全国环境污染治理投资猛增至8398.3亿元，占同期GDP的比重达到1.18%。“十一五”期间投入15000亿元，占同期国内生产总值的1.35%。虽然这样，“十五”期间我国环保投资的年均增长速度却大大低于同期固定资产22%的年均增长速度，这导致环保投资欠账越积越多，环境形势越来越严重。据世界银行测算，我国“九五”期间环保资金缺口900亿元。“十五”期间仅水污染治理资金就缺口400亿元。而根据国际经验，要改善环境质量，治理环境污染的投资应该占GDP的2%～3%。可见，要改善我国严重的环境问题，还需要投入更大量的资金，环保资金需求压力急剧扩大，已经超出了国家现有的投入能力。同时，有研究表明，我国环境保护投资中各级政府和公共部门的投入已经占到了70%以上，管理成本严重偏高。

环境管理二元体制的法理基础

环境管理的“二元”体制，不是在国家目前管理体制之外，再创一套新的管理机制，形成两套不同的管理体制。而是在我国目前一元体制的基础上，充分调动社会的力量，全方位吸纳体制外的力量参与环保，即在国家环境法律之外，建立和完善我国传统的民间法，赋予中国传统的民间法以新的生命，特别是乡（村）规民约，以乡（村）规民约作为国家法律的补充。同时，在国家管理机构之外，充分动员广大群众和社会团体的力量参与环境保护，形成国家法与习惯法互为补充，管理机构与普通群众密切配合，软硬兼施，内外互补的新型管理机制。它是对传统管理体制的补充和发展，也是科学发展观在环境管理中的重要体现。

一是解决环境问题的必然要求。环境管理二元体制是由环境问题的广泛性决定的。不正当的人类行为是众多严重影响环境安全因素中的最主要者，它的形成恰是由于人类关爱自然的道德观念缺失所致，因而现代环境危机本质上是人自身行为的危机。④经验表明，我们必须坚持源头防控、标本兼治，紧紧抓住影响环境质量的关键污染因素，有针对性地采取控制措施，才能事半功倍，从根本上解决突出的环境问题。⑤因此，要彻底解决环境问题，一方面必须从环境问题的源头即人类行为着手，从改变人类的观念做起，培养和树立可持续消费理念，提升公众可持续消费意识。另一方面必须动员一切可以动员的力量参与环境保护，让人们充分认识到环境保护的重要性和必要性，自觉树立生态环保的绿色消费观，并以此引导企业走新型工业化道路，优化产业结构，实施清洁生产，开展循环经济，最终形成全社会自觉保护环境的良好态势。

二是环境法治的具体体现。法治的关键是守法，即普遍地服从良好的法律。所谓“人们普遍”是指绝大多数人都遵守法律，不是少数人，更不是个别人，只有绝大多数人都遵守法律，这样的治理才是真正的法治。它是最符合人们的内心理念，也最容易为人们理解和遵守的，因此，它是法治最有效的依据。国家法律的外来特征、僵化性和滞后性，往往为人们所不愿意适从。因此，加强环境法治，应该尽量建立或完善习惯法，引导最广大的人参与环境治理和保护。当然，并不是要照搬我国传统的习惯法，法律具有很强的时代性，因此应对我国传统的习惯法尽量融入现代的内容，赋予其时代的精神，将其法治现代化。

三是由我国的根本制度决定的。我国宪法规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。环境管理法也规定了环境民主原则，要求动员最广大的人民都参与环境管理和保护，让人民参与环境决策。动员最广大的人民群众参与环境管理，不仅可以提高环境决策的科学性，提高环境保护的效率和效益，减少资源浪费，还可以让群众学习更多的环保知识，更好地理解国家环保的必要性和重要性，支持国家环保事业，减轻政府的环保压力，减少误解，消除误会，避免产生群体性事件。

四是科学发展观的充分体现。科学发展观的核心是以人为本，就是要以广大老百姓的根本利益为本，以群众最关心的切身利益为本。保护环境，提高环境质量，是保障和改善民生的内在要求。只有充分吸收群众参与环保，才能真正了解群众的心声，理解群众的需求，切实满足人民群众宜居安康的迫切愿望，真正做到以人为本。同时，只有充分动员最广大的群众参与环保，环境保护才能真正得到人民群众的充分理解和大力支持，壮大环保队伍的力量，形成环境保护的最大合力，最有效地保护好环境。

环境管理二元体制的实施

积极建立和完善民间法。民间法独立于国家法之外，是人们根据社会实践与经验，自发形成的或依据某种社会权威和组织确立的人们共信共行的行为规范。它往往是以血缘、地缘或业缘关系作为感情基础、以财产作为物质基础建立起来的，是对风俗习惯、家规、民约、行业规范等的统称。民间法大多源于生活，是人们在长期的社会生活中，反复实践、积淀而逐渐形成的。民间法的威慑力主要是在组织内部人员的承认下演变生成的，民间法会得到人们的心理认同和自觉遵守。正是人们基于对自身自发形成的规则的信任，一旦国家法与民间法发生冲突，人们往往会优先选择民间法。同时，民间法规定的是更加私人化和具体化的事项，具有很强的可操作性。⑥

第一，积极建立和完善乡（村）规民约。各地应根据本地的实际情况，在本地传统的乡规民约和村规民约的基础之上，按照保护环境的要求，由当地政府或者村民委员会召集当地基层干部，在全面征求当地村民意见的基础上，重新制定或完善乡规民约和村规民约。把环境保护的内容融入乡规民约和村规民约中，然后印刷成册，免费发放到每家每户，或者印刷成生动形象的张贴海报，在农村人流集中的公共场所张贴；充分利用春节或其他农闲时间组织全村村民，聘请当地学校老师或专家学者大力宣讲新的乡（村）规民约；将乡（村）规民约的内容作为乡土知识的一部分引入学校，组织当地所有学生学习，让当地所有的公民都知晓乡（村）规民约的内容，增加环境保护的科学知识，理解保护环境的重要性和必要性，鼓励村民积极主动参与环境保护。

第二，大力制定和完善市民环保守则。在城镇化的过程中，大量的农村人转入城市，这一过程不仅仅是生活地点的变化，更主要的是生活方式的变化。由于城乡生活方式的差异，很多人进入城市以后，还保留了农村的生活方式，没有保护环境的习惯，或者缺乏现代精细复杂的环保知识，比如垃圾集中分类处理。这导致市民环保现状进一步恶化，城市污染进一步加剧。因此，建议根据城市环境保护的需要，结合两型社会建设和低碳经济建设的要求，积极聘请专家学者，在充分调研的基础上，制定符合各个城市的市民环保守则，印制成生动形象的张贴画，张贴于居民小区的公告栏内；通过当地的广播、电视和报刊杂志等媒介，大力宣传环境保护和节能减排知识，有条件的地方，还可以积极开展环境保护知识竞赛、有奖征文等生动有趣的环保宣传活动，普及居民的环保知识，提高居民的环保意识，鼓励居民树立主动参与环保，积极同损害环境的违法犯罪行为作斗争的意识，形成全民参与环保的良好社会风气。

第三，加大民间法的执行力度。民间法本身并不属于我国法律体系的范畴，没有国家强制执行力，因此，建议通过各种变通方式加强民间法的执行力度。对违反乡（村）规民约或市民环保守则，造成环境影响没有违法的，按规定取消一定的福利待遇。比如，提高购买医疗保险、养老保险的额度，降低医保的报销比例，减少养老保险、低保的发放额度，提高贷款利率或者不给予优惠贷款，增加家庭的垃圾回收费用，不得评为各种优秀，降低单位或个人的信用等级，取消获得各种政府补助的机会，或者要求植树造林，恢复被影响的环境等等。

完善民间环保组织制度。民间环保组织在环境保护中的巨大作用，已经在西方国家得到证明。其不但能够平衡环境侵权双方的力量，保证环境维权的公平性，而且还能在政府和公民之间架起沟通的桥梁，避免因信息不对称而导致公众环境参与演变成严重的群体性事件。民间环保团体的活动还能减轻国家普法的压力，有效普及环保科学知识和法律常识，提高公民的环保意识。民间环保组织在环保工作中的地位和作用，是其他的个人和组织无人能及的。因此，建议应尽快制定和完善民间环保组织法律制度，鼓励和引导民间环保组织的有序发展，推动我国环保事业的进步。

积极鼓励民间资本投入环保。实践证明，要想尽快彻底改变目前环境污染和环境破坏的严重现象，单靠政府投入是不现实的。因此，建议由国家环境保护部制定相关的行政规章，通过采取转让污染土地使用权、出租使用土地或者BOT等形式，鼓励民间资本参与生态环境治理和开发。同时以法律的形式保障民间资本投入的收益，保证投资人的合法权益。

建立和完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度已被多个国家所借鉴和采纳，并被证明是环境保护的有效手段。我国在现行的民事诉讼法、行政诉讼法中，对于环境诉讼的起诉资格规定过于严格，“举证责任倒置”的规定也不尽完善，环境公益诉讼费用的交纳办法不够科学合理，使我国公民用法律武器来保护环境大打折扣。建议尽快完善民事诉讼法等相关法律，扩大民事主体诉权，规定所有的团体和个人，不管是否和案件有无直接利害关系，都有权为了保护环境而提起环境公益诉讼。进一步完善环境公益诉讼费用的交纳办法，明确将此类含有公益性的诉讼案件纳入《诉讼费用交纳办法》，切实保障公众对环境公益诉讼的积极性。同时，建议设立环保公益诉讼基金，对在环境公益诉讼中胜诉的原告进行一定的奖励。鼓励更多的公众为环保拿起法律武器，积极捍卫环境权益。

环境保护关乎国计民生，必须尽快改革不合理的管理体制，实施二元管理体制，动员一切可以动员的力量，形成全民参与环保的良好氛围，才能实现环境利益最大化。

（作者单位：四川攀枝花学院；本文系攀枝花市2013年软科学研究项目“两化互动与环境保护研究—以攀枝花市西区为例”的阶段性成果，项目编号：2013CY-R-6）

【注释】

①青木，丁大伟等，“‘环保敏感考验多国大工程”，《环球时报》，2012年10月30日。

②曲格平：“中国的环境管理：改革与创新”，http：//finance.sina.com.cn/g/20050915/1451313837.shtml，2012.10.30

③中国环境意识项目：“2007年全国公众环境意识调查报告（简本）”，资料来源：http：//sdetn.gov.cn/jnb/rootfiles/2008/06/20/1213924957458015-1213924957460054.doc，08/28/2012

④陈德敏：《环境法原理专论》，北京：法律出版社，2008年，第15页。

⑤周生贤：“探索有中国特色的环境管理新模式”，《人民论坛》，2012年第15期。

⑥谢晖，陈金钊：《民间法》（第1卷），济南：山东人民出版社，2002年。

责编/丰家卫（实习）