美国公权力监督中的“收银机”机制借鉴

付文茂

【摘要】美国的宪政体制最突出的优点在于对权力进行有效制约与监督的“收银机”机制，有效地维护美国公民的生命权、自由权和追求幸福的权利。这种机制为我国改革和完善权力制约与监督机制提供了有益的启示，文章从建立权力运行的阳光机制、健全利益表达和申诉机制、强化权力制约的内部监督机制和建立有效的社会舆论监督机制进行了探讨。

【关键词】“收银机”机制 公共权力 制约和监督

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

收银机的发明和“收银机”机制

收银机的发明。在早期的商业活动中，人们是用现金进行交易的，有些规模的店铺总是要雇佣伙计的，他们天天要和现金打交道，有时碰到不够找零的情况下，往往从自己的钱包垫出然后再从钱柜里取回，这时店员面临一个诱惑，有时也难免小偷小摸。在这种情况下，如何预防店员的徇私确实是个大问题。有些人也许会提出采取诸如法律制裁、突击检查、互相监督和思想教育等办法，然而都不能从根本上解决问题。面对诱惑，意志薄弱者就可能抵挡不住。美国人一向认为，人是靠不住的，这种理解使美国人走向另一种思路，用一种机制来解决人的不可靠性，就像美国人当初制定宪法时三权分立解决权力的滥用与腐败一样。

美国南北战争后不久，俄亥俄州的一位杂货店老板的儿子詹姆斯在自己开咖啡店时深为这个问题困扰，他在轮船上记录螺旋桨转动的一个机器的启发下，设计了一架能够把每一笔交易的结果显示出来的机器，使店员和顾客都能够看到交易结果。这样一来，店员小偷小摸的冲动打消不少。经过改进，机器功能迅速加强，不仅能够计算每笔交易的总额，计算找零，还能把每天的每一笔账都记录下来。之后，詹姆斯卖掉了他的发明。后来，新的专利拥有者又使收银机有了一次关键性的改进，在收银机上装了一个附有自动锁的放现金的抽屉，还装上了一个铃。店员只要把每样商品的价格和数量打进去，机器自动相加得出总数，再把顾客递上的现金打入，机器自动计算找头，整个过程都显示出来。买卖双方无异，一按键，铃声一响，现金抽屉就弹出来。店员必须按交易的实际情况作记录，才能打开现金抽屉，才能通过以自己切身利益为原则的顾客监督。一天下来，店主只要核对一下就可知道结果了。这样，收银机就维护了店主的利益。

“收银机”机制。在这里，一个收银机就保障了对不可靠人的筛选，维护了店主的利益。同样，对于政治领域，如何避免“政权是必要之恶”，维护美国人的生命权、自由权和追求幸福的权利也需要一个机制，这个机制与保护店主的钱箱不被伙计诱惑的机制如出一辙。“收银机”机制就是一种用于约束和监督权力的滥用和腐败的机制，在公共权力领域，该机制以保护公民的生命权、自由权和追求幸福的权利为最高目的，以宪法为最高行为准则，从而实现对权力的制衡和监督。

“收银机”机制对公共行政权力的制衡与监督

权力的分割与制衡。第一步就是将中央政府的权力分为立法、行政、司法三大块，而且继续层层分割，联邦、州、市、县直到各皮毛小镇都拥有一套完整的权力构架，而且没有严格的上下级关系，各自独立，掌权者都由选民产生。宪法规定，三权中任何一个分支都互相制约在权力比重上不得大于另外两个分支，从而不可能掌握绝对权力。

由于宪法采取分权与制衡的原则，使得公共行政受到来自三种力量（行政、立法、司法）的主导。首先，立法部门对行政运作拥有更大的宪法权力：从人员和预算上限制其规模确定其法律上的权力和使命、人事程序以及内部的结构和地位。国会同样通过大量的行政法对行政程序进行管制，包括规则制定、公开会议、公民参与以及信息收集与公开等。法院对公共行政行使很大的权力和控制。其次，国会界定政府组织的权力和义务以及受公共行政管理者行为影响的团体和个人的权利和义务。它也界定公务员的宪法权利以及对宪法和部门法的义务。最后，司法部在公共设施、住房、学校和监狱系统扮演着十分重要的角色。总之，司法对行政的审查很广泛。

总统是美国的最高领导人，他的权力也必须在整套机制的监督下行使。宪法规定了它们各自的地盘，谁也离不开谁、同时谁也不能越界。最高法院的大法官们不太抛头露面，在电视上不大出风头，但往往会有这种情况，参众两院好不容易通过了法案，让总统签了字，眼看就可以实施了，却突然冒出最高法院宣布此法案违宪，最终作废。

权力的监督。一方面，公共权力内部的监督。为了解决信息不对称和全民监督成本过大的难题，美国在“收银机”机制方面加强了监督机制的设计。一是国会的立法监督。国会的立法监督主要是防止行政权力越界、规范政府行为以保证公民的合法权利免遭侵害。美国的立法监督包括立法权、弹劾权、钱袋权、调查权、人事权、条约批准权、日落法权。其中，对公共行政权力具有致命威胁的监督就是钱袋权的监督，美国政府支出的每一分钱须经国会通过的拨款法批准。因此，政府部门的预算开支必须严格规划，并能说明其真正用途。

二是法院的司法监督。“根据联邦政府和州政府行政程序法的规定，法院负责审查行政部门的行为是否违背了联邦和州的宪法、相关法律或程序性的要求。同时，它们还要根据行政记录来决定该行政决定的做出是否有充足的理由。”①这样，就基本避免了行政行为的独裁和随心所欲。

三是政党监督。美国是两党制国家，它们操纵整个国家机器的运行。美国的政党监督主要体现在通过党政一体化来影响政府所作出的决策及提出的议案。但是反对党对执政党的不合理的做法持反对立场，通常会迫使执政党作出让步，满足其要求。通过政党监督就可避免一党专政和权力滥用，确保大多数公民的合法权益。

另一方面，公共权力的外部监督。除了公共行政权力内部进行相互的制约与监督之外，新闻监督也是一种极其重要的监督方式。因此，必须在权力外围再加一套“安全刹车装置”使这个“收银机”能安全运作，不至于威胁公民的合法权利。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。权力无异于钱柜里的现金，对任何人都是一个巨大的诱惑，谁也难保这些权力不会被滥用。加强新闻监督尤为必要，新闻界看上去是最没有实权的，但对于权力的制约与监督来说无疑是一支“野战部队”。美国的媒体是按市场化操作的，主要收入是广告收入，而广告的多寡取决于收视率、收听率和发行量的高低。新闻界的监督作用在“水门事件”和“五角大楼秘密案”都表现得十分明显。

借鉴“收银机”机制，把权力关进制度的笼子里

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，为了保障人民当家作主的权力必须“建立健全权力运行制约和监督体系”，以实现最广泛的人民民主。习近平在中纪委十八届二次全会上强调，要“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。”在权力的运行过程中有必要借用“收银机”机制，促进整个国家机器的正常运转，实现对权力的制约和监督。

建立权力运行的阳光机制。根据“收银机”机制，应设计一套权力运行的透明机制，使“收银员和顾客”的交易在“收银机”下公开进行，并且根据“发票”可以追踪权力运行清单细节，这样就可避免权力的暗箱操作，铲除腐败滋生的环境。“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”②

其一，行政权力运行网上晒，权力清单透明化。比如，某市的市委书记、市长、相关机构及工作人员有哪些职权？这些职权是如何运作的？它们的程序是什么？公众只要点击相关的内容就一目了然，什么事情找什么部门、什么部门找什么人、什么人有什么职责都很清楚，如果哪些人没有尽职尽责，公众很容易心中有底。

其二，建立有效的电子监察系统，推动科技防腐。把事关群众切身利益的工程、资金使用情况、政府采购、民生保障等项目进入电子监察系统，系统须标注负责这些项目的职能部门、具体情况及相关人员的姓名，从而使权力部门或相关行政人员的权力运行状况在网上留下痕迹，大大增强了反腐败的有效性和威慑力。

其三，加强权力运行的责任追究制建设。对领导干部和相关工作人员没有履行或不正确履行职责，影响机关效能，贻误工作，损害服务对象合法权益，危害经济发展软环境等行为的，依法追究责任。

健全利益表达和申诉机制。既然“权为民所用”，每个官员就要对公众负责，如果其行为不能让大众满意，就应该下台。权力责任追究制使每个官员在各个环节接受民众的质询和监督，公民有权对侵害人民利益的官员进行举报，健全利益表达和申诉机制，严厉打击报复行为。对于权力侵害人民利益的行为，人民可以根据“收银机”打印的“发票”进行申述和维权。

其一，提高公民或利益群体参与讨论和制定公共政策的积极性。权力部门应该充分尊重公民的各项权利，政府在制定公共政策时，要考虑不同利益群体的利益，并将其纳入决策体制的考察范围，尤其要关注弱势群体的利益，预防和杜绝群体性事件的发生。

其二，完善群众表达制度，促进群众利益表达的理性化和法制化。政府处理问题时要坚持依法施政，决不能绕开法律、钻法律空子去维护某些少数人所谓的“政府”的利益，如云南的“孟连”事件。这样将给社会风气的带来非常严重的负面影响，使民众感觉到不守法可能比守法反而获利更多，这种“劣币驱逐良币”的现象将会鼓励人们更多地采用非理性化、非法制化的表达方式谋取自身利益，破坏社会的正常秩序，影响社会的稳定运行。

其三，畅通利益表达渠道，严厉惩处和打击报复行为。权力监察或监督部门可以设立相关举报网站，规范操作流程，使公民或民众利有权进行申诉和举报，同时要坚决惩处那些申诉对象进行打击报复的相关人员。

强化权力制约的内部监督机制。凡属重要工作部署、重大项目安排、大额资金使用和干部任免等重大事项，应严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党组会集体研究作出决定。权力大而且个人说了算，权力运行的随意性就大，权力运行必然超过限度，导致腐败的产生。因此，不能把具有相互制约的职责和权力集中于一个部门或一个人，权力应适度分散和有效制约，改变一个人说了算的权力机构。

其一，加强对“一把手”的权力制约机制。强化对权力的监督制约，关键是干部权力不能太大、太集中。“收银机”要特别加强对“一把手”的权力监督，“一把手”掌握着同级纪检、下属各级官员的升迁和任命，下级不敢去监督他的权力，而往往比较了解实情的却是下属，因此需要加强选人用人机制建设，实行用人失察追究制度，设计一套保障下属行使批评建议权的举报制度。

其二，加强权力的平行监督机制建设。我国的权力运行方面存在权力过分集中的问题，如常委会的权力，特别是党委“一把手”的权力过大，而党的全委会和人大往往在一些部门和地区被“虚化”。党委常委会是全委会的执行机关，从权力划分的角度来看，它所拥有和行使的主要是执行权，但现实生活中，党的全委会在党内权力结构及其运行机制中的地位，并没有受到应有的重视。其功能和作用也没有得到充分的发挥。纪委的监督主要是针对下级党员干部，监督同级党员干部缺乏与此相关的制度安排和程序设计。因此，需要“发挥党代会和全委会的平行监督功能”③、“探索纪委独立行使平行监督权”和“强化人大平行监督权的机制。”④

其三，加强中央巡视工作的常态机制建设。中央巡视组到驻地后，公布举报电话、举报邮箱，巡视组以能了解到真实情况为原则，采取多种方法搞调查，明察暗访，约谈在职或离职领导特别是部门“一把手”，以便明察秋毫，发现权力运行中存在的问题，这样可以对“一把手”起到敲山震虎的作用。

建立有效的社会舆论监督机制。除了国家权力内部监督外，须加强权力的外部监督。由于掌权者很容易形成利益攻守同盟，互相勾结的情况时有发生，单纯的内部监督并不能解决所有问题，因此必须在权力外围加上“安全刹车装置”—社会舆论监督，以便“收银机”机制更好地约束公共权力的滥用。

为了尽可能杜绝各种腐败现象的发生，加强舆论监督尤为必要。因为，舆论监督是现代社会权力制衡和反腐败斗争中重要的手段，它具有独特的优势，能起到其他监督手段起不到的作用，可以弥补法制和道德规范方面的缺失。近来网络曝光的“表哥”、“房叔”、“房姐”、“官员不雅视频”、“性腐败”等无不显示网络监督的威力和震慑力。从全球来看，凡是法治化程度比较高和政治比较廉洁的国家，都十分重视舆论监督在反腐败斗争中的独特作用。

其一，加强网络舆论的引导和监测机制。对于公众反映强烈的舆论事件，应建立新闻发言人制度，加强对事件的调查研究，搞清楚事件的来龙去脉，把握其生成和发展规律。通过网络及时主动、准确地发布权威信息，态度明确、措施果断，对相关人员进行问责，及时纠正权力缺位、越位、错位等行为。

其二，加强网络舆论监督倒逼机制建设。政府要加强新闻网站和政府网站建设，及时了解网络舆论。“网络舆论监督通过强化舆论倒逼力量，将社会外部压力转化为政府内部改革动力。网络舆论监督倒逼机制的运行，强调由‘公众主动—政府被动向‘良性的官民互动转变，两者协同管理。公众的政治诉求没有得到满足时，网络舆论监督倒逼政府反复修正偏差行为， 政府则及时地给予政策回应和政策调整。”⑤

其三，在坚持四项基本原则的前提下，适度放开民间媒体的舆论监督，建立舆论监督的社会机制。目前，我国的舆论媒体如电视、报纸等囿于体制原因，权力机关存在的问题有时很难通过自身的媒体揭露出来，因此，探讨民间媒体进入机制建设，在坚持正确舆论导向和维护稳定大局的前提下，要保证新闻媒介对重大腐败案件有采访、调查、报道、评论的权利。

（作者单位：江西科技学院思政部；本文系2012年度江西科技学院《思想道德修养与法律基础》“精品建设工程”阶段性成果，项目编号：KC1206）

【注释】

①[美]菲利普·J·库珀：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲、李文钊译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第85页。

②胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗”，新华网，2012年11月19日。

③④李景治：“强化平行监督机制，从源头上遏制腐败”，《探索与争鸣》，2013第2期，第4页，第5页。

⑤黄丹丽，高维新：“网络舆论监督倒逼机制探析”，《四川行政学院学报》，2013第4期，第52页。

责编/韩露（实习）