促进农村土地流转 推动农民工市民化

赵云

【摘要】现有的农村土地流转制度限制了农民工进行永久性城镇迁移，同时，农民工的非永久性迁移也在很大程度上制约着农村土地流转。要解决目前中国农村城镇化的诸多问题，还需要从农民工市民化的角度去分析农村土地流转问题。文章对中国农村土地流转问题进行研究，剖析实现土地规模经营，促进农民工市民化，推进中国二元经济转型的理论与现实意义。

【关键词】农民工 市民化 土地流转

【中图分类号】F321 【文献标识码】A

我国是一个典型的二元经济国家，根据二元经济理论，实现二元经济转型的主要途径是农业剩余劳动力向城镇非农产业转移。农村劳动力转移既要实现农村劳动力由农业向其他产业转移，也包括农村劳动力由农村转入城市的地域性转移。就地域性转移而言，前期主要是指将农村劳动力转入城市，并在城市中从事非农产业，完成职业身份的转换，后期则要求转移出的农村劳动力不仅能够在城市就业，还能够在城市定居，完成由农民到市民的转变。

但目前我国的农村劳动力转移往往滞留在前期发展水平，没有实现由农民到市民的身份转变，因而产生了大量的非永久性迁移农民工群体。农民工进城满足了城市快速发展而急需的大量劳动力，为城市发展做出了突出贡献。根据王春超等人的调查统计显示，我国农民工对非农产业的GDP贡献率一直呈增长状态，由1991年的10.5%上升到2010年的19.4%。农民工不仅促进了城市发展，也把一些城市思想观念与生活方式带回农村，在一定程度上改变了农村闭塞的传统观念，让农民更加愿意接受土地流转政策，为农村城镇化打下基础。

然而随着农村城镇化的推进，农民工的非永久性转移却也给城市和农村都带来了一定的负面效应。农民工难以获得城市身份并在城市定居，使其不能享受城市福利保障，进而产生农民工看病贵、子女上学难等问题；农民工地位与城市市民地位的不平等也会造成农民工心理扭曲，进而影响城市治安；农民工收入不高，在城市中有着较大的消费压力，其大都聚集在城郊结合部，这些地方环境脏乱，治理难度大，也增加了城市改造成本。对于农村来说，农村劳动力的非永久性转移往往造成农村土地资源的浪费，土地大量荒废，青壮年劳动力的流失，使得大部分我国农村出现留守儿童、留守老人等“空巢村”现象。

在我国，农村劳动力非永久性迁移又与现有的农村土地流转制度有着密切联系。现有的农村土地流转制度限制了农民工进行永久性迁移，与此同时，农民工非永久性迁移也在很大程度上制约着农村土地流转。

农村土地流转对于农民工市民化的影响

一个国家的城镇化进程中，必然要有大量的农村劳动力向城市转移，进而逐步完成农民向市民的身份转换。只有农民实现永久性迁移，农村土地流转才变得可能，而推进农村土地流转同样也可以促进农民工市民化发展。

土地流转降低了农民工市民化成本。所谓农民工市民化的机会成本，是指农民工完成市民化后可能会失去原本作为农民以及农村户籍所能获得的既得利益，这包括与农村户籍挂钩的一切经济或非经济收益，主要体现为农村的承包地和宅基地。国家的现有政策规定农民要取得城市户籍就必须放弃其拥有的农村土地承包权和宅基地使用权，这是农民难以接受的。农民对土地有着天然的感情，他们把土地看成是安身立命之本，即使在城市拥有工作，大多数农民工仍把在农村拥有土地看作是其生存的最后保障。而且随着土地价格不断攀升，土地的财产增值作用逐渐显现，因而要求农民永久性迁移，放弃土地，这是农民工难以接受的机会成本。

《决策》杂志在2011年曾对农民工做过问卷调查，结果表明近80%的农民工愿意长期定居城市，但其中近67%的农民工不愿意放弃农村宅基地和房产。这表明大多数农民工愿意进城定居，但同时又不愿意放弃对承包地和宅基地的使用权，因而保留农民工的农村土地承包权和宅基地使用权，采取土地流转政策，是解决农民工永久性转移的重要对策。这一方面可以降低农民工进行永久性迁移的机会成本，另一方面也解决了因农村主要劳动力进城而导致的农村土地资源荒废的问题。

土地流转可以提高农民工市民化的能力。要真正实现农民工市民化，不仅仅是让农民工实现永久性迁移，还需要使之具备市民化的能力，这主要是指农民工在城市中能够像普通市民那样拥有体面生活的能力，体现为农民工能够承担起其在城市中生活的成本，主要包括衣食住行等日常生活消费的支出，其中的住房成本是农民工最难以承受的一笔巨额支出。

我国房价整体上不断攀升，城市中的普通工薪族都难以承受高房价，而农民工阶层则更是望而却步。农民工在城市中买不起房子，大多数人选择租房，但随着房价的上涨和城市人口的密集，我国的城市住房租金也一直处于上涨状态，这无疑给农民工的住房带来了巨大的压力，农民工想要通过租房举家定居在城市，仍然难以承受住房租金支出。如果通过土地流转政策，让原本在农村闲置的土地通过转租和入股，让农民工获得其承包地和宅基地的资本化收益，将会增加农民工收入，提高其市民化能力。

我国农村土地流转中存在的问题

随着国家农村城镇化发展，为了解决农村劳动力流失带来的资源浪费问题，保证我国粮食供应安全，国家开始逐步实施农村土地流转政策。虽然目前农村土地流转已经合法化，但由于实践基础薄弱，加之人们传统土地观念难以转变，造成土地流转中产生了诸多问题。

土地流转中农民权益难以得到保障。农村土地流转困难的一个重要原因便是农民权益在土地流转过程中难以得到保障。千百年来，农民以耕作为生，土地是农民的生存保障，加之目前我国农村社会保障水平有限，因而土地种植收入等仍然是农村家庭收入的一个重要保障，导致大多数农民并不愿意参与土地流转，并担心一旦签订土地流转协议，将难以收回自己的土地承包权，自己便失去了生存的最后保障。虽然我国明确规定土地流转应当遵循“依法、自愿、有偿”的原则，这也是为了首先保护农民的土地权益，在此基础上进行土地流转，然而在地方农村的实际土地流转过程中，农民的合法权益却常常受到侵害。

首先是农民的土地流转意愿受到干涉，违背了自愿原则。这主要表现为一些村委会往往未经农民同意便与企业签订土地流转协议，之后强行农民进行土地流转，而且往往迫使农民低价流转，而村委会却从中大获收益。

其次，在土地流转过程中，农民往往难以获得等价的土地增值收益。一般来说，在分散农户与企业之间，农户往往处于一种弱势地位，而且由于其并不能透析土地流转政策，往往只能从土地流转中获得较低基本固定收益，而并没有争取参与土地经营效益提高以及物价上涨等因素带来的增值收益分配。

最后，农民在土地流转过程中往往承担着更大的风险，并难以获得相应的补偿。由于受文化限制或对土地流转相关法律政策的不熟悉，一些农民往往没有亲自签订土地流转合同，或者对合同中存在的问题并不了解，这就难以保证农民其后在土地流转中能够得到合理的权益回报，而且由于合同不规范等问题，也使得农民难以实现权益维权，因而农民在土地流转中承担着一定的风险。

流转土地用途被改变。我国是世界人口大国，虽然地域辽阔，但由于庞大的人口基础以及可耕作地区的不足，我国的人均农耕土地占有量极少，因此我国十分重视保护农耕土地资源，以保证国家的粮食供应。但在实际的土地流转过程中，一些地方政府往往在企业或是开发商的利益驱动下，强迫农民进行土地流转，并改变了原本流转土地耕地的属性，让企业和投资者在农耕土地上投资建厂或是发展其他产业。除此之外，一些投资者认为粮食价格较低，因而在流转土地上种植蔬菜或是花卉等，发展粮食种植以外的高效农业，极大地危害着我国的粮食生产安全。

土地流转期限短。从现在的土地流转状况来看，目前我国的大多数土地流转期限还保持在2～5年之间，只有极少部分保持在10年以上。造成土地流转期限短的原因是两方面的：一方面，农民不愿意将土地长期流转，他们担心自己的土地流转出去后，只能每年拿到固定的基本收益，而拿不到因土地的增值或是粮食价格的上涨可能带来的收益增长部分。

另一方面，土地流转的双方，包括农户和企业或其他组织，都担心国家土地承包政策会发生变化以及考虑到瞬息万变的市场可能存在的风险，因而一般都采取短期土地流转方案，以及时应对外界变化。流转双方的这种担心使土地流转成为一种短期行为，并且有着一定的随意性，但实际上，由于土地租期短，加之企业等担心政策的变化，这些转入户并不愿意长期经营和规划土地的未来发展，也不愿意投入过多，因而他们大多在流转土地上进行粗放型经营。这种行为严重破坏了土壤价值，而有些转入户为了追逐短期的利益，常常违规对种植作物使用高毒性农药等，这样的短视行为不仅污染了土壤，也造成了农产品的质量安全问题。

促进土地流转推进农民工市民化的对策建议

制定土地流转专项法规，保护农民权益。目前我国并没有制定有关土地流转的专项法规，在2003年颁布执行的《农村土地承包法》中，对农民土地流转的合法性给予肯定，规定“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式”。这一规定虽然承认农民有权进行土地流转，并遵循了自愿性的原则，但对土地流转的具体操作却没有任何规定，这就使得土地流转的具体程序以及相关权益和责任都无从依法落实，给实际的土地流转操作带来了重重阻碍。因此，制定有关土地流转的专项法规是十分必要的。

在具体的相关政策法规的制定过程中，首先，要确定做好土地流转农户的确权颁证工作，使土地能够成为农民的永久性财产，确定其土地用益物权。只有这样农民在土地流转中才能免去后顾之忧，自身的权益得到保障，农户才更加愿意签订长期的土地流转合同，促进土地流转工作的开展。

其次，要在确权颁证的基础上制定专项的土地流转法规，从法律上保证农民享有土地的使用权、继承权、转让权以及抵押权等权利，这既能够规范土地流转中的协议签订，也能为农民维权提供保障。

再次，应该制定土地登记法与土地合同法，将有利于规范土地流转过程中签订各项协议，保障土地流转双方的合法权益不受侵害。

最后，政府可以制定相关的激励政策，对流转双方的农户或转入户进行长期协议签订或长期投资者给予一定奖励或政策性支持。这有利于保障土地流转政策的长期发展，防止转入户对流转土地进行短期粗放经营，对土地进行掠夺性使用，保障土地资源的可持续发展。

建立专项的土地流转服务中心。目前我国的土地流转并没有专业或专门的服务机构，这就造成土地流转过程中信息不公开、农民不了解土地流转政策被迫进行土地流转等问题，由此造成了诸多的土地流转纠纷。因此，我国需要建立相关的土地流转服务中心，由服务中心来收集、整理和发布土地流转信息，为流转农民或集体组织提供土地流转政策咨询服务，在具体的签订土地流转合同的过程中，能够为合同内容的制定和签订提供法律指导，服务中心还能起到调解土地流转纠纷的作用。建立土地流转服务中心平台能够较好的为土地流转提供专业化服务，规范土地流转中的各种行为，保障农民在土地流转中的知情权与合法权益。

第一，建立土地流转信息平台。土地流转中心应该通过各种渠道来收集和整理有关土地流转的信息，并将这些信息通过当地广播、电视、报纸以及政府网站或是公告栏中加以告示，使广大农户能够及时了解土地流转的状况，也为流转双方提供土地流转的供求信息，不仅能够使得信息公开化、透明化，让流转双方都获得信任，还能降低流转双方搜寻和进入成本，有效地促进土地流转。

第二，开设土地流转咨询窗口。当下许多农户对于土地流转政策并不十分了解，这使得他们在与转入户的对话谈判中处于弱势，对于流转协议合同一知半解，造成了自身权益受损，引发诸多土地流转纠纷。因此，开设土地流转政策咨询窗口，组织熟悉土地流转业务的工作人员为农户提供政策解答与指导，让其了解相关土地流转信息，能够让农户在与企业等土地流转谈判中获得更多话语权，有效地保证自身合法权益的获得。

第三，指导土地流转合同签订，开展合同鉴证工作。土地流转服务中心应该提供一套标准的合同文本，并指导土地流转双方合同协议的签订等工作。在合同签订过程中，土地流转服务中心要注意对合同中的土地流转收益做出合理指导与评估，保障农户长远土地收益的获得，中心须对合同中土地流转的期限、用途等方面进行严格审核，确保合同的合法性，这能有效地规范土地流转工作，并预防日后土地流转纠纷的发生。

第四，建立土地流转纠纷调解机制。当前，我国近七成的土地流转是属于农户之间的土地流转，由于农户之间往往碍于人情或是文化水平不高，他们之间的土地流转大多是口头协议或是简单的书面协议，并不会签订合同，这就为日后可能产生的纠纷埋下隐患。因此，成立土地流转纠纷调解机制是十分必要的，其能为土地流转纠纷提供一个解决平台，促进土地流转和谐发展。

做好各项配套制度改革工作。顺利开展土地流转能够促进农民工市民化，但并不是做好了土地流转工作便能够完全解决农民非永久性迁移问题，政府还应该完善土地流转的各项配套制度。

解决农民工的社会保障问题。农民不愿意进行永久性迁移的一个重要原因便是其在城市并没有完善的社会保障，其子女的教育、家人的看病医疗、老人的养老等都依附在农民身份之上，其在城市中并没有相应的社会保障，而且由于大多数农民工没有失业保险，农村土地便被看作是失业后的最后生存保障，因而其不愿意进行土地流转。要解决这一问题，就必须完善农民工的社会保障体系，使其在城市中拥有基本的生活保障，从而弱化土地的保障功能，推动土地流转的运行。

除了要落实城市农民工的社会保障工作之外，国家还需要进一步完善农村的保障制度，建立健全符合经济发展水平的农村保障体系，这才能够真正解除流转农户的后顾之忧。因为大量农村劳动力外出打工，造成农村地区出现大量的空巢现象，因此完善农村养老制度对于这些空巢老人的生活至关重要，这也使得许多农村老人希望靠土地养老的思想有所改变，从而促进土地流转。完善农村医疗保障体系和教育制度，让农民看得起病，孩子上得起学，减轻农民的思想负担和经济压力，改变其以土地作最后保障的思想，促进土地流转和农民永久性迁移。

此外，我国公民的各项保障制度或身份认定很大程度上都是依附在户籍制度之上，因此要使农民工享受到城市保障制度，成功转换身份，等等，都需要对当前户籍制度进行改革。消除城乡户籍之间的差异，改革各项保障制度与户籍挂钩的政策，促进农民工市民化，带动农村土地流转工作的开展。

（作者为成都师范学院副教授）

责编/韩露（实习）