农村基层组织发展与社会管理创新

赵丽敏

【摘要】当前我国农村基层社会管理模式存在着政府权力过度集中、村民自治机制不规范、社会管理主体单一、管理理念转换滞后等问题，对此应当在政府指导下以农村基层组织为载体推进农村社会管理体制的创新，实现政府管理与社会自治的互动以及市场推进与村庄内生的契合，最终实现我国农村社会管理创新。

【关键词】农村基层组织 社会管理 政府管理 社会自治

【中图分类号】D422.2 【文献标识码】A

社会管理模式是与当时的社会生产方式相互适应的一种管理形式。党的十八大报告中指出要加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。管理创新的关键就在于将多种组织的资源重新结构并有效调动，产生级差的组织收益。目前中国社会正处于社会转型期，社会结构发生了相应的变化。在现代社会生产方式的影响下，中国农村社会正在经历着前所未有的大变化。中国农村社会管理不仅关系着广大农民群众的生活和命运，也关系着国家稳定和发展的大局。以农村基层组织为载体推进农村社会管理体制的创新，对于在新型城镇化快速发展过程中有效化解农村快速变动中的各种矛盾，推动农民收入持续增加、开创农村快速协调健康发展的新局面，必将有深远的现实意义。

当前农村基层治理模式在实践中存在的主要问题

我国现有的“乡政村治”的农村基层治理模式在当前农村社会实践中越来越不能适应农村社会的发展，暴露出些问题，主要表现在以下几个方面：

基层权力过度集中，组织机构失调，社会管理职能缺失。由于我国从上至下的垂直等级式的管理模式，在农村社会经济发展中，政府也一直是自上而下来分配资源，一些基层政府甚至会强行推行某些政策。这就使得大多数的人、财、物等重要的权限仍然掌握在县级政府手中，乡镇政府和县政府职能交叉权责不清甚至会发生利益矛盾。乡镇政府作为国家基层政权的一部分，很难真正发挥其职能。近年来，我国推行了农村税费改革及其相应的一系列配套改革，原本试图通过取消农业税和加强转移支付来促使乡镇政府转变职能，从“管理、治理型”向“服务型”转换。但是，后税费时代带来的却是乡镇财政的空壳化。乡镇政府在支付了人头经费和维持自身简单运转必需的经费后，几乎没有剩余。大量的乡镇收入锐减，无力承担农村基础设施建设、公益事业建设的支出。由于缺乏充足的财政保障，乡镇政府一味注重向上级跑钱，而对自身的服务职能却不予重视，因此农村基层组织无法充分发挥其应有的社会管理职能和公共服务职能。

村民自治机制不规范，农民利益诉求渠道缺失。按照我国《村民委员会组织法》的法律规定，村委会作为农村社会的村民自治组织对村庄事务行使自治权。但是，村民自治作为一种理念性的制度在实际社会的推广过程中却遭遇到了种种困难。究其原因主要在于上至乡镇政府、下至村民都缺乏对于自治精神的充分理解，这就导致“乡政村治”格局中各个主体之间缺乏合作精神，乡政与村治之间的冲突以及农村基层党组织与村民自治组织之间的冲突导致了村民自治的推行阻碍重重。在当前农村社会中，公共决策机制大量地采取了基层政府集权的方式，某些地方的村民自治则演变成了村官自治，农民和社会民间组织不能充分地参与其中，村民的知情权、参与权和监督权没有得到保障。因此，集权的基层政府在做出公共决策时往往缺乏民主机制，民众被排除在决策机制之外，基层政府做出的决策也就缺乏了真实有效的需求信息，决策的随意性、盲目性较大，针对乡村社会的决策制定也就缺乏了科学性。①

社会管理主体单一，无法适应农村社会的发展。由于我国长期以来对农村社会进行行政性管理和控制，多是采用自上而下的权力运作，很少有多方主体参与、共同治理的实践。在当前城镇化发展过程中，尽管旧的农村村社正在向农村新型社区建设进行转换，但是我们仍然可以发现，旧体制在农村新型社区建设中依然存在着一定的惯性影响。在新型农村社区建设中，新的社区与之前的农村社区相似，仍然由政府计划安排，然后由村民委员会或者社区委员会为社区农民提供公共物品或者公共服务。社区管理的主体是单一的，而单一的政府管理主体无法满足社区人们日益增长的各种公共需求。

农村基层组织经济职能缺失，农村经济无法有效对接市场，农村贫富差距拉大，社会矛盾激发。当前的农村社会中，乡镇政府逐渐成为悬浮型政权，一些村级组织或者热衷于捞资源以自肥，或者热衷于制度上墙之类的形式化工作，村级组织与村民相安无事便是成绩，村级组织已经游离于村庄社会之外。而农民的独立创业能力是相对较差的，小家小户的经营方式要实现农民的增收是非常困难的，而且这种分散的农民也很难适应现代化农业的发展。农民、农业无法实现与市场的有效对接，农村经济发展乏力。②

另外，在新农村建设中，村庄经济分化强烈，农民中的“能人”走向城市或者在农村获得较大的经济利益，而大量的农民则在新农村建设中失去了既得利益。城镇化发展过程中，在失去了宅基地之后，只有少部分农民能够在城市生活中找到新的谋生之道，大部分农民在失去了赖以为生的土地之后，就意味着失去了土地带来的生活保障，面对劳动力市场对于专业性、技术性人才的用工需求，村民的就业难度是越来越大的，生活压力也随之加大。农村社会贫富差距逐渐拉大，形成了不同的利益群体，而农村文化道德建设的滞后也导致为富不仁的现象不断出现，乡村内部的矛盾不断激发并得不到有效的化解，严重影响了农村社会的团结稳定。

以农村基层组织为载体推进社会管理体制的创新

农村基层组织是连接政府与农民之间的重要纽带，国家的规划管理目标需要农村基层组织自上而下地进行协调，而中国农村社会自下而上的社会需求同样也需要农村基层组织进行协调。农村社会的管理创新需要在农村社会配置强有力的基层组织体系来实现社会管理创新，从而引领农民顺利构建社会主义和谐新农村。③

农村基层组织的管理理念与管理行为创新。一是基层政府转变观念，实现政府管理权与群众自治权的有效衔接。乡镇政府要改变高高在上的旧观念，把自己从“管理型政府”改变为“服务型政府”。乡镇政府既是农村经济建设的直接参与者，更应当是农民利益的维护者与捍卫者，应当在农村与上级政府之间架起沟通的桥梁。管理型政府可能会过度推崇自己的行政权力，而忽略了农村自治组织的权利的行使。服务型政府强调要肯定人民的主体地位，否定“官本位”，要求增强为官的服务意识。因此，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念与意识，把更多的精力放在为村民自治组织提供服务和制定规则方面，为村民自治组织自治权的行使留下更多的空间。另一方面，无论是乡镇政府的工作人员还是村民自治组织的成员都应当提高素质，充分实现行政管理与基层自治的良性互动。

二是规范、创新各种社会管理行为，理顺乡镇政府和村民自治组织的关系。无论是乡镇政府的行政管理行为还是村民自治组织的自治行为都应当建立相应的法律制度以规范其行为，明确哪些属于政府的行政行为，哪些属于不合理的干预。村民自治组织当然要充分发挥自治权维护村民的合法权益，但是自治组织也必须要接受正常的乡镇政府管理行为。当前的社会管理行为应当是一种参与性、服务性的管理行为，由单一的行政管理模式向综合各种行政、经济、法律、道德、科技等多种手段进行创新，尽最大可能保护农村社会中各方利益主体的合法权益。

农村基层组织的组织机构创新。当前我国的农村基层组织是把国家行政权力上收到乡镇一级，在乡镇以下实行村民自治，包括了村党组织、村民委员会、村妇代会、村民兵连等组织。实现农村社会管理创新需要实现农村基层组织的组织机构创新。一是以党委领导为先导，把握社会管理的方向。首先要加强我国农村基层组织的执政能力建设，这是实现社会管理创新的根本途径和保证。从内容上来看，主要从解决经济能力建设、政治能力建设、文化能力建设和社会能力建设的问题。而从管理上来看，主要是要加强组织能力、决策能力、社会管理能力和公共服务能力等的建设问题。④当前我国农村工作的重点都集中于村一级，因此我们应当相应地巩固党在农村的阶级基础、群众基础和社会基础，而首要一点就是要加强村级组织建设，为农村社会管理建个好支部、选个好支书。

二是在政府指导下进行农村基层社会组织的培育。要实现社会管理创新，首先要在政府指导下积极培育有组织的社会主体，从而提高社会自我管理的能力。我国正处于社会转型时期，站在培育现代社会结构的高度，我国应当立足于大力培育、积极地推进社会组织健康有序地发展，培育一个良好的公民社会，这项工作在广大农村社会显得尤为重要和迫切。随着市场经济在农村社会的不断推进，农村社会的人口结构、家庭结构、就业结构发生了广泛而深刻的变化，利益格局被打破并重整，过去那种单一的依靠政府权力强力推进的社会管理模式已经不能适应当前农村社会的发展和需求。因此，乡镇政府应当改变改变旧的观念，积极进行农村基层社会组织的培育，在农村基层组织中增加新组织成员。

三是整合资源，扩展农村组织功能。目前农村社会中的农民组织基本上只是具有单一功能，如村委会、农民经济合作组织、以及提供社会服务的各种民间公益性组织等。这些组织形式众多，但是功能单一，无法有效地在市场经济发展中适应农村社会的发展。对此我们可以进行资源整合进而扩展农村组织的功能，使其更能适应农村社会经济的不断发展。如广西桂平市南木镇的金龙村就进行了有益的尝试，该村的村委会和农业专业合作社进行了资源合并，一套人马两个牌子。两种资源整合后，有力推动了农业专业合作社的发展，该村已有将近一半的农户参加了专业合作社，获得了不错的经济效益，而对于那些不愿入会的农民则可以通过村委会的集体决议实现承包地的调整，避免了和农业专业合作生产之间的矛盾。⑤

农村社会组织的职能不仅仅体现在促进经济发展方面，对于农村社会组织要增强其服务社会的职能。农村社会组织在一定程序上可以代替市场和政府解决很多社会问题，农村社会管理中还存在着一定的空白领域，如农村社会的公共产品和公共服务问题，政府提供公共服务的能力是有限的，而市场又不能够兼顾社会公平，而农村社会组织则可以在这些领域完成市场或政府不能做或者不愿做的事务，农村社会组织产生于农村基层社会之中，相比政府对于农村社会的宏观管理而言，能够更多地关注农村社会中的微观领域的社会管理问题。

农村社会管理的法律制度创新。社会管理的创新应当坚持走法治化路径。当前我国关于社会管理的法律体系是不完善的，有关农村社会管理的立法更是缺乏。社会管理如果只是拘泥于一个不完善、僵化的法律框架内进行创新是不可能的，因此，社会管理创新必须要实现法律制度创新，修订相关的社会管理方面的法律制度。只有这样才能保障社会管理创新的顺利进行。

首先要通过统一的法律制度使乡镇行政管理行为和村民自治组织的自治有机衔接起来，尤其要注重从法律制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限，这是促成乡镇政府行政行为与村民自治有机衔接的重要环节。⑥农村社会管理法律体系的完善应当注重以人为本，关注民生。农民工的就业、农民工子弟的教育、农民利益分配、社会保障等方面的法律法规建设应当重点关注。作为农村社会管理新主体的社会组织和自治组织的立法也应当加强与完善，我国目前还没有专门的社会组织管理方面的法律，村民委员会的法律属性、职能和权限以及和相关党政机关的关系亟需在法律层面上予以明确。⑦应当完善相关的法律、法规建设，为农村基层社会组织提供充分的法律支持。我国可以尝试建立统一的社会组织法，可设立专章对于农村基层社会组织的设立、财产、责任和监管等做出明确的法律规定。

农村社会管理的机制创新。从当今农村社会管理的机制层面来看，需要构建通畅的利益表达和沟通机制、人民内部矛盾的化解机制和社会稳定维护机制以及完善的社会保障机制等。从本质来讲，农村社会管理机制创新就要调节农村社会复杂的利益关系，顺利解决农村社会中的利益矛盾和冲突，维护农村社会稳定而和谐的发展。

首先要建立农村社会完善的社会保障机制，大力改善民生。农村社会管理的创新应当紧密围绕民生进行。对于农村而言，除了构建农村基本养老保险、基本医疗制度和农村最低生活保障制度三大保障体系之外，农村基层组织要和社会组织共同努力，在农村社区的公共服务体系和农村的文化服务体系构建上着力关注民生问题。其次要完善利益诉求与社会矛盾调解机制，维护农村社会稳定。农村基层组织要注重把自己的工作与群众利益紧密联系起来，决不能对群众意见不闻不问，冷漠无情。在农村基层组织中要落实完善党政主要领导接待群众制度，认真听取老百姓的意见。建立完善的信访和行政投诉制度，重大决策听证制度和表决制度等，让农民的利益可以通过多种渠道得以顺畅的表达。同时对于农村社会矛盾要及时妥当地予以解决，建立以维护群众利益为核心的矛盾调解机制。

综上所述，在农村基层组织发展基础之上的社会管理创新应当走的是一条协同之路：政府主导、市场着力、社会自生的共建，在农村公共场所内，通过社会治理主体的结构优化，实现包括乡镇政府、乡村社会自生组织和农民等多元利益主体在民主和法治的基础之上进行对话协商、协调互动，在公共事务管理领域实现相互监督与制约的有效机制，达成一定共识，实现公共利益最大化。这种协同之路也使得乡村社会充满了活力，能够自主发展适应市场经济的发展要求，焕发出无限的生机和活力，并且能够有效监督国家权力的行使，从而实现国家与乡村社会的良性互动，有效实现社会管理模式的创新，保障社会主义和谐农村的顺利建设。

（作者单位：许昌学院法政学院；本文系2013年度河南省教育厅人文社会科学研究项目“农村社会管理创新的法治化路径研究—以三化协调发展为视角”的阶段性成果，项目编号：2013-GH-019）

【注释】

①夏小莉：“‘合作共治—农村基层治理的优化模式”，《中国集体经济》，2011年第10期。

②杨丽，王名：“农村社会管理创新的肃宁实践及其启示”，《探索》，2012年第4期。

③刘锐：“我们需要什么样的农村基层组织”，《中共南京市委党校学报》，2012年第4期。

④昂永生：“加强农村基层组织建设与社会稳定的若干思考”，《安徽农业大学学报》，2006年第9期。

⑤谢舜：“市场逻辑下农民组织化发展的实践路径”，《广西民族大学学报》（哲学社会科学版），2012年第3期。

⑥王彩萍：“转型期乡镇基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考”，《丽水学院学报》，2009年第6期。

⑦应松年：“社会管理创新”，《法学论坛》，2010年第6期。

责编/张祺用（实习）