以多层嵌入式设计确保公共政策有效执行

朱德富

【摘要】文章基于政策设计的多层、嵌入式结构，提出政策目标和工具体系的三个层次：在宏观治理层面，政策目的是政府发挥元治理作用，执行偏好是网络管理体系；在中观政策体制层面，政策目标是确保政策整体性，执行工具是基于权力、市场和协作的混合工具；在微观技术层面，政策指标是政策的效果和效率；工具标准是间接性、非强制性和价值共享性。

【关键词】政策 层级制 市场 协作

【中图分类号】F203.9 【文献标识码】A

当前政策执行的主要问题是执行偏差，而政策执行偏差的主要原因在于政策“碎片化”，因此，政策有效执行关键在确保政策的整体性。那么如何才能确保政策的整体性。本文试图从政策设计的角度，探讨如何构建政策体系来确保政策整体性。政策设计是一个多层、嵌入式结构，各层次之间、各层次内部诸要素之间相互影响、相互制约。

政策设计的诸要素中，目标体系和达成目标的工具体系存在于政策的各个层面。每一层面的目标和工具相互依赖；同时高层次的目标和工具又制约着低层次的目标和工具。Michael（2009）提出，“成功的政策设计应该满足：政策目的、政策目标和政策指标应该是一致的；执行偏好、执行工具和工具标准也应是一致的；同时，政策目的和执行偏好之间、政策目标和执行工具之间、政策指标和工具标准之间也应该是和谐一致的。”①

因此，从目标和工具体系看，政策设计包括三个层次、六个方面，即宏观治理层面，包含政策目的和执行偏好；中观政策体制层面，包含政策目标和执行工具；微观政策技术层面，包含政策指标和工具标准。把政策整体性作为中观政策体制层面的政策目标，它不仅受宏观治理层面的政策目的和执行偏好的制约，又受同一层面的执行工具的影响；同时，它与执行工具又决定和影响着微观政策技术层面的政策指标和工具标准。

下面以政策整体性为出发点，阐述政策设计的三个层次，即：在宏观治理层面，政策目的是政府发挥元治理作用，执行偏好是网络管理体系；在中观政策体制层面，政策目标是政策整体性，执行工具是基于权力、市场和协作的混合工具；在微观技术层面，政策指标是政策执行的效果和效率，工具标准是政策工具的间接性、非强制性和价值共享性。

宏观治理层面

为了确保政策整体性，治理层面的政策目的和执行偏好必须要为政策整体性提供条件和保障。不同的治理模式决定了不同的政策目的和执行偏好。治理模式有三种，即科层治理、市场治理、网络治理。科层治理基于命令协调的实质理性，但在组织与环境频繁、复杂的交互作用中，科层协调的优势正逐渐消失。市场治理基于竞争的程序理性，但市场多中心主体的竞争关系不利于公共目标的实现。社会发展的复杂性和无序性使得公共政策难以依赖科层和市场体系来协调，因而更多诉诸于网络治理。

“网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式。”②网络治理与科层治理、市场治理的区别是：“一是在协调者间的关系上，强制性的国家规制基于政府无可争议的中央集权，它要求每一个人都要服从明确界定的权利和义务；竞争性的市场治理基于无数自利、分散、不受共同目的和义务约束的行为者；而网络治理容纳了大量具有自主性、相互依赖、为实现公共目标相互协作的行为者；二是在决策方式上，与政府规制的实质理性和市场竞争的程序理性不同，网络治理基于协商一致的理性；三是在对于集体方案的遵从上，与基于政府的强制性权力和惧怕市场中的利益损失不同，网络治理通过长期的自我规范所形成的普遍信任来确保服从。”③由此可见，网络治理有利于确保政策整体性。但如同市场失灵、政府失灵一样，网络治理也一样会失灵。表现为网络治理各方很难有效进行协作。因此，有效的社会管理一定是基于科层、市场和网络的三种治理模式的适当组合。

政策目的：政府发挥元治理作用。为了有效管理和服务社会，就要使科层、市场、网络三种治理模式协同发挥作用，而只有政府才能协调三者共同发挥作用。也就是说，政府要承担起“元治理”的角色。“元治理指政府部门、其他国家机构、甚至是私人部门共同促进、引导治理。政府不是向提供公共服务的多元主体发布指令，而是运用包括网络管理在内的一系列工具来鼓励各参与方的协作，从而间接协调各参与方。”④政府发挥元治理作用的情境下，科层、市场和网络依旧都在发挥作用，只是它们是在一个协商决策的情境中运作；一方面，网络协作平衡了市场中的竞争，看不见的手和看得见的手相结合；另一方面，政府不再是唯一的权力中心，它成为多元指导体系中的一员，并为谈判过程贡献特殊的资源。

执行偏好：网络管理体系。政府发挥元治理的作用，决定了执行偏好是网络管理体系。网络管理体系是指由政府、社会组织、公众共同参与公共治理的网络体系。治理网络被认为是应对社会不断增强的“碎片化”、复杂性和动态性的有效措施。一是网络体系强调基于对话的横向调节机制，有利于促进政策过程的整体性。治理网络中各参与主体的相互依赖关系决定了他们之间是横向相关而不是纵向相关，即他们不是因上级的命令而行动，而是基于平等对话基础上的协商。二是治理网络是由若干依赖彼此所具有的资源和能力以达成共同目标的公共组织、半公共组织和私人组织构成的，强调利益相关者的多元参与，有利于促进政策主体参与的整体性。三是网络体系强调参与者间的互信、共赢，有利于促进政策执行的整体性。网络中的成员通过深思熟虑的协商和讨价还价来相互影响。讨价还价在深思熟虑、协商的框架下进行，这必然会促进网络参与者间建立信任、相互学习和达成共识。

中观政策体制层面

宏观治理层面的政策目的和执行偏好为中观政策体制层面的政策目标和执行工具提供了前提和保证。把政策整体性作为中观政策体制层面的政策目标，它不仅需要从宏观治理层面的政策目的即政府发挥元治理作用、执行偏好即网路管理体系那里获得制度保障和组织保障；还需要同层面的执行工具那里获得协调性和一致性。

政策目标：政策整体性。政策整体性就是要克服政策“碎片化”，即确保政策过程的协调一致，克服政策过程的“碎片化”，形成政策过程的整体性；确保政策利益相关者参与政策过程的积极性、主动性，克服政策主体参与的“碎片化”，形成政策主体参与的整体性；确保政策执行利益相关者的协调一致，克服政策执行的“碎片化”，形成政策执行的整体性。

一是政策过程的整体性。政策过程的整体性就是要确保沿着等级链划分的政策制定、政策执行、政策评估各阶段间的信息畅通、协调一致；避免因层级间的沟壑增加信息沟通成本；避免因信息不对称造成上级部门难以有效监督执行部门；避免因利益的不一致而增加政策执行的损耗。

二是政策主体参与的整体性。当前，没有哪个政府部门强大到能够独自实施其战略或政策，政府部门总是缺少足够的知识、经验、动力、技术、合法性或者其他促使重大公共项目得以成功启动和实施的资源。同时，政策在基层执行过程中受到阻碍多是由于没有与政策利益相关者进行有效沟通，而难以为其所认同和接受。政策主体参与的整体性就是确保政策利益相关者积极、主动地参与到政策过程中。这有利于政策利益相关者间的信息沟通，加强对政策执行的有效监督，促进政策评估和控制，增强利益相关者、尤其是政策目标对象对于政策的理解、认同和支持。

三是政策执行的整体性。政策执行必然需要执行部门间的密切协作。政策执行的整体性就是使政策执行者间建立起共同的目标和一致的利益，从而确保执行者间的协调一致。政策执行的整体性有利于克服各自为政、信息与资源的部门化、公共政策提供的裂解性等缺陷，有利于提高政府部门处理综合性、复杂性和多元性问题的能力。

执行工具：基于权力、市场与协作的混合工具。政策体制层面的政策目标和执行工具相互影响。执行工具该如何选择，才能确保政策整体性呢？依据政策工具所体现的利益相关者间的组织结构关系，并与科层治理、市场治理和网络治理相对应，政策工具可分为权力的工具、市场的工具和协作的工具。权力的工具通过立法、行政和司法的权力推动政策实施，如行政命令、规章、法律、法令、司法等；市场的工具通过市场竞争和财政激励推动政策实施，如税收、税收减免、补助和津贴等；协作的工具则通过网络体系协调利益相关者向着共同的目标努力，如公私伙伴关系、公众参与等。与权力的工具、市场的工具相比，协作的工具更有利于政策整体性。

协作的横向调节机制确保政策过程的整体性。首先，横向调节通过协商、对话促进政策制定部门、执行部门和政策目标对象间的沟通，克服了层级结构下的沟通不畅。其次，横向调节强调参与者间的平等关系有利于政府部门与公众、社会组织间的横向沟通。与纵向监督相比，由公众、社会组织对政策执行部门形成的横向监督更有效、更具广泛性。因为他们最关心政策的执行情况，也最不能容忍政策执行中的腐败行为。

协作的多元参与机制确保了政策主体参与的整体性。协作的网络结构强调多元参与，它能把最广泛的利益相关者纳入到政策过程中，即政府、私营机构、公众等发挥各自积极性、互利合作、共同实现政策目标。

协作的协商、对话确保了政策执行的整体性。首先，协商、对话促进了利益相关方对于政策目标的理解和认同，各利益相关方有意识地向着共同目标或共同利益而努力。其次，协作以信任为前提和基础，而信任能够更大范围的创造和分享价值。信任不但能减少市场中的交易成本—用握手来代替合同签约；同时，信任还能减少层级制中的代理风险—以互信代替对于层级制中的逃避责任和歪曲事实的担忧。

但协作的工具也有其局限。首先，协作是有风险的，其效益需要长时间才能显现出来。协作的风险与高成本意味着基层组织间的协作没有上级政府的引导和推动不会自动发生。其次，协作离不开利益相关者间的信任依赖。建立信任依赖有以下途径：一是熟悉，即以往反复的交往活动；二是由价值观和规范形成可信赖行为的确定性。在当前，熟悉和传统价值观、规范被市场所侵蚀的情况下，就需要政府承担起建立现代价值观和规范的职责，增强利益相关者间的信任依赖。再次，真正的协作只能存在于自由繁荣的社会环境中。这样的社会环境富有理解并包容他人的需要和愿望。强调自由市场观念、人与人之间自由交换的机制。缺少这些认可和包容就极有可能导致分歧、偏狭、冲突和自利而不是公共利益或公共团结。

权力的工具、市场的工具和协作的工具在政策过程中各具优、缺点，但三者可以相互补充、相互平衡。如通过权力的规范性来确保协作的稳定性和公平性；通过市场竞争来确保协作的灵活性和敏感性。而协作通过利益相关者的多元参与和平等对话增强了政府权力的合法性；同时，协作通过协商、信任，实现利益相关者的共赢，避免了市场竞争的零和博弈。政府发挥元治理的作用为三者的协同提供了制度保障，而网络管理体系为三者的协同提供了组织保障。因此，政策执行的工具是基于权力、市场和协作的混合工具。

微观技术层面

政策体制层面的政策目标和执行工具决定了微观技术层面的政策指标和工具标准。也就是说，政策整体性确保了政策执行的指标；同时，基于权力、市场和协作的混合工具决定了执行工具的标准。

政策指标：政策执行的效果、效率。政策的整体性确保了政策执行的指标，即政策执行的效果性和效率性。政策执行的效果性是指政策执行的实际结果与预期目标的一致，而政策执行的效率性是指政策执行过程中的低成本消耗，这个成本不仅包括政府支付的成本还包括政策的其他利益相关者所支付的成本。

工具标准。中观政策体制层面基于权利、市场和协作的混合工具决定了政策工具的标准是具有间接性、非强制性和价值共享性。

一是间接性。当政策执行采取单纯的行政手段时，体现的是政策工具的直接性。政策执行工具的间接性是指公共政策的执行由不同的组织，如政府部门、半官方机构、非盈利组织、私人企业等共同执行。政策工具的间接性是由协作工具的多元参与决定的。与执行工具的直接性相比较，执行工具间接性的优势表现为：“首先，工具间接性把一定程度的竞争引入到公共服务的提供中，打破政府部门对公共服务的垄断，从而提高公共服务的质量和公共服务的‘顾客导向；其次，工具间接性可以利用那些政府部门不具有、但解决公共问题所必须的资源或能力，如科技、资金和物质资源；最后，工具间接性提供了较大的灵活性，使得政府部门能够进行尝试、在需要的时候及时改变方法，及时回应社会的新需求。”⑤执行工具的间接性使得政府与社会组织间是积极的协作关系，而不是消极的管理与被管理关系。政府在和社会组织在各自具有优势的领域发挥作用，并相互补充，共同促进公共利益。

二是非强制性。与权力工具的强制性不同，协作的工具具有非强制性。协作强调参与者间的相互依赖，相互依赖的关系意味着他们是横向关联的，而不是纵向关联的。参与者间相互依赖对方所拥有的资源；没有任何一方能够运用权力来对其他参与者施加纵向的控制。这时，协商和劝导代替了命令和控制成为制定政策和执行政策时最偏爱的管理办法。

三是价值共享性。政策执行过程中，协作的利益相关者可以通过不断的协商对话达成集体解决方案。这一协商对话的过程也是价值共享的过程，即以实现政策各利益方的共同发展和共赢为目标，通过信息共享、资源共享等达到政策各利益方的利益共享。

（作者单位：河南工程学院；本文受河南工程学院人文社科基地-会计研究中心资助，系河南省2013年软科学“河南省社会公众在突发事件下的应急反应能力评价研究”的阶段性研究成果）

【注释】

①Michael Howlett. Governance modes， policy regimes and operational plans： A multi-level nested model of policy instrument choice and policy design. Policy Sci， （2009） 42， P73-89

②[美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·艾格斯：《网络治理：公共部门的新形态》，北京大学出版社，2008年，第22页。

③acob Torfing.Governance network theory：towards a second generation.European Political Science，（2005）4，P305-315

④Alice Mosel ey、Oliver James. Central State Steering of Local Collaboration：Assessing the Impact of Tools of Meta-governance in Homelessness Services in England. Public Organiz Rev ，（2008） 8， P117-136

⑤Lester M. Salamon. The New Governance and the Tools of Public Action： An Introduction. Fordham Urban Law Journal. Volume28，Issue5 .2000. Article4

责编/张祺用（实习）