社会协商机制构建与国家治理现代化

刘新禄　曹彩霞

【摘要】随着社会的转型和改革的深入，亟须在党的领导下构建更加有效的协商体系和机制，创新更多的民主协商平台和渠道。着眼于国家治理体系和能力现代化的要求，审视当下的社会协商之功能与困境，需要以国家与社会的良性互动、公民广泛参与、社会有序协同为重点，探索社会协商的实质内涵、实践困境、方式方法、程序环节、平台渠道和体制机制。

【关键词】国家治理现代化 社会协商机制 研究

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

党的十八届三中全会提出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。在党的领导下，“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。推进协商民主广泛多层制度化发展，要求我们要不断发挥党领导的统一战线在协商民主中的重要作用，人民政协作为协商民主的重要渠道作用。十八届三中全会同时强调，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”①。

随着社会转型和改革的深入，社会矛盾与问题的复杂性和广泛性凸显，协商民主的内涵逐步扩大。着眼于国家治理体系和能力现代化的要求，需要以国家与社会的良性互动、公民广泛参与、社会有序协同为重点，探索社会协商的实质内涵、实践困境、方式方法、程序环节、平台渠道和体制机制。

社会协商及其功能

社会协商的概念。社会协商又称之为社会协商对话。1987年，党的十三大报告在政治体制改革部分曾经提出，要建立社会协商对话制度，立足于正确处理和协调各种不同社会利益和矛盾，着眼于“这部分与那部分群众具体利益和意见的沟通机会和渠道，以及重大情况让人民知道、重大问题经人民讨论”②。同时指出必须使社会协商形成制度，并提出一系列初步构想和原则意见。随后，学界对社会协商对话的内涵、原则、制度、机制进行了初步研究。然而纵观学界对社会协商的研究发现，学界对于社会协商的界定主要还是从党群关系出发，把社会协商界定为领导机关开放活动的提高，这部分与那部分群众、政府与群众之间的协商，达到上情下达、下情上达、彼此沟通、相互理解的目的③。这样的界定本质上并没有错，只是没有明确社会协商的具体参与主体、协商层次、事项范围以及协商渠道建设。同时，研究者缺乏自觉的公民意识和法治意识。

近年来，有学者开始从社会治理理论出发，提出从利益分配和社会和谐着眼，要深入开展社会协商，推动社会协商制度化建设，解决社会利益分配和矛盾问题④。所谓社会协商是指政府与公民或社会组织主体围绕社会重大问题和群众切身利益问题公开地进行积极对话、平等谈判、交换意见，协调平衡各方利益、缓和社会矛盾、加强社会协作、达成社会共识。社会协商从社会治理理念出发，承认国家安全和社会稳定不仅仅依赖政府这一主体的独治，而是还要承认市场主体和社会组织主体对国家安全和社会稳定的作用，发挥社会各方的共治功能。因此，其主体不能不包括社会组织。

社会协商不同于传统协商的地方，就是社会组织作为协商主体的公益性。社会组织作为公民有序参与社会治理的平台，对社会治理发挥着减压器和缓冲阀的积极中介功能，需要发挥其公益性、志愿性、互惠性作用，整合社会资源，加强政府、企业和公众的无障碍沟通互动，增强社会本身的自组织能力，促进社会和谐、社会公正、社会团结、社会信任。深入开展社会协商，是加强政府和社会互动，推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。

社会协商的功能。社会协商不仅从理论上完善了我国协商民主体系，扩展了协商民主渠道，而且在实践上具有不可替代的社会功能。

第一，促进协商民主广泛多层制度化。伴随着当前社会转型和政府职能转变，社会组织逐渐发展壮大，成为社会公共领域的一支重要力量。社会组织能够有效弥补政府和市场失灵，为公益发声建言，为社会提供公共服务。社会协商能够适应社会结构变化和社会治理新形势，承认社会组织参与协商的主体地位，扩大协商范围、层次，拓展协商制度覆盖面，增强协商制度整体性和层次感，提升协商制度的约束力和有效性，有利于现有协商民主制度进一步实现体系化。

第二，增强社会合作与社会团结。改革开放以来，利益、思想和阶层分化趋势一直存在，公民个体的独立性、自主性、选择性和诉求的多样化多元化都有所增强。这不仅导致利益冲突事件频发高发，人民内部矛盾进一步复杂化，而且也弱化了社会自组织能力，导致社会团结与合作难以实现。社会协商能够整合社会资源、平衡社会各阶层利益、减少社会内部摩擦损耗、降低社会治理运行成本、增强社会的柔性和弹力，有效推进社会合作与团结。

第三，提升决策的合法性与有效性。在社会转型期，传统的乡绅宗法自治走向社会法治，陌生人社会的公民逐渐通过各种社会组织参与政治，把作为公众自治重要平台的社会组织纳入协商民主制度体系，显然有利于提高决策民主化程度，提高政治参与的有序性，扩大决策的民意基础，提升公共政策的合法性和有效性。

第四，展现制度包容性。中国特色社会主义制度仍然是一个开放的制度，不能固步自封。把社会协商纳入协商民主制度体系予以规范化程序化，既能促进社会组织健康发展，同时又能减少其对社会的冲击和负面作用。经济上承认多种所有制形式的合法存在展示了制度包容性，而政治上承认社会组织的合法主体地位，深入开展社会协商，更加充分地展现了中国特色社会主义的政治自信和制度包容。

社会协商面临的困境

自1987年党的十三大报告提出社会协商对话以来，社会协商民主还缺少实质性进步。其原因固然与国内外环境、经济社会发展形势以及现有政治体制有关，但是最重要的还是以下几个方面的原因：

思想观念滞后。长期以来，人们的思想观念长期滞后经济社会发展，不仅影响我们党的执政和政府行政，还形成了一些其他潜在的氛围，影响社会协商的开展。近年来，这种思想虽然有所减弱，但并没有完全消失。相当长时期内，这种思想还很难消除。其一，从党委政府层面来讲，担心社会组织的发展壮大会对社会稳定甚至党的领导形成挑战或冲击。其二，从社会层面来讲，目前社会组织缺乏责任感和公信力的现状使公众担心其难以承担社会责任，也无法严格追究责任。与社会组织相比，公众更愿意相信党委政府。其三，从社会组织层面来说，一部分社会组织由于体制依附性较强已经被完全体制化，另一部分则因体制发展空间有限处于民间灰色地带，前者分享了权力但没有尽到责任，后者则承担了责任却没有分享到权力，同时缺乏规范约束和科学管理。

体制障碍较大。现行体制从以下几个方面来说，不利于社会协商的开展。首先，社会组织本身的法律地位不明确，社会组织法迟迟没有出台，许多社会组织仍然还是民间自愿的非正式组织，处在灰色地带。政法、统战、政协、民政、文化与科技管理各部门监管责任不明确，其活动范围和方式、资金来源也缺乏规范。其次，现有协商民主体系不完善，政治性协商开展较多，社会协商开展太少。在政协和统战部门看来，社会协商在传统意义上往往意味着按照习俗成例“私了”或私自协商解决问题，没有权威性，政府也很少鼓励，造成社会协商与法治建设缺乏配套。再次，既有协商民主制度不太注重社会协商资政的有效性，往往注重走形式、重程序、讲场面，而不注重实质和效果，开展社会协商缺乏体制支撑和社会氛围。最后，现有协商体制造成相当一部分社会组织依附性较强，未能发挥其积极作用。特别是由于体制化社会组织的领导者大都是人大代表或政协委员，他们实际上处于听会而不是参会状态，自身积极性主动性不强。

主体发育不足。一方面，体制支撑不足。中国传统社会一向是熟人社会，以乡绅宗法自治为主。在陌生人社会，乡绅自治转变为民主法治，其道德成本下降的同时而法治成本急剧上升。如果不重视社会组织的发育，很可能将导致社会进一步失序。各级党委政府不注重给社会组织提供足够发展空间，倡导横向到底纵向到边的大包大揽思维，管得太宽太具体，管得住不代表管得好。

另一方面，社会组织自身人才资源匮乏、管理不善。党委、政府、人大、政协四个体制平台几乎囊括了中国社会绝大部分精英人才和优质资源，这就导致社会组织缺乏领导管理人才、缺少资金资源，一定程度上造成社会组织的“供血不足”，社会自组织能力下降。由于政治体制上的“双轨制”，体制内与体制外差别很大，这些精英人才和大量优质资源很大程度上并不向社会开放和流动。人才与资源长期的单向流动，使社会陷入失血、失序、无主和断裂状态。加之还有一部分社会组织管理不善，违背其公益性，挥霍了公众的信任，造成公众对社会组织的反感甚至排斥心理。这些都不利于社会组织的发育成熟、发展壮大。

平台渠道缺失。现行体制下，社会组织参与社会协商的平台和渠道极为有限。这主要表现为以下几个方面：首先，社会组织并无对口的党委部门来管理，体制平台缺乏。其意见和建议、呼声与诉求，往往无从传达。其次，在现有“党管媒体”的管理原则下，许多社会组织很难在官方媒体中表达意见。只有官方的、体制化的社会组织才能受到重视。再次，社会组织的性质如何界定以及参与社会协商的程序、地位、范围缺乏法律规范，对此很难把握，导致地方政府不敢开展社会协商。第四，由于现行法律规定没有区分政治性和一般性合法集会，对于公开集会一般从严掌握审批。因此，社会组织很难通过公开集体行动来表达意见。最后，因重大事项或重大决策临时召集的听证会、评估会，没有把社会组织作为主体包括进来，导致民意代表已经同意或赞同的事项遭公众反对或抵制。

推进社会协商制度化的途径

完善中国共产党领导的政治协商制度，更好地体现人民意志，巩固人民当家作主地位，不仅取决于国家治理体系的现代化，还取决于社会自组织能力的提升，以及国家与社会的有效沟通，良性互动。古人曾经这样强调社会组织有序的重要性，“闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏”⑤。推进社会协商制度化一方面有利于对社会组织本身的规范，促使其发展壮大，从制度上增强社会自组织能力，同时也可以用制度来约束政府权力，加强政府与社会的互动沟通，推进政治、经济、社会与其他各方面的改革配套衔接，促使中国特色社会主义协商民主制度更加完善、成熟定型。

树立有效政府、有序社会的共治理念。现代政治发展以及社会治理理论研究表明，激发社会创新活力、实现有序政治参与，必须树立“有效政府、有序社会”的现代理念。有效政府、有序社会共治理念的树立需要提升公众的思想文化和法治道德素养。政府带头转变职能，转变思想，有所为有所不为，加快社会组织的引导培育、发展壮大，鼓励它们承担社会责任。以政府职能转变为契机，探索有效政府的制度配套、成效评估、效率提升办法。成立社会组织党工委，探索有中国特色的社会组织管理模式，加大体制内外人才的互动交流，敢于从社会组织中吸收优秀人才作为领导干部后备人选，同时也要把党内优秀的干部放到社会组织中去历练。把社会协商纳入法治建设范畴，积极推动社会组织法立法，把社会组织纳入协商民主体系，用共治共享、责任分担的理念引导社会舆论，促使公众有序地、热情地参与协商，在全社会营造理性协商氛围。

构建有效的协商民主体系。现有的协商民主制度虽然体现了人民当家作主的制度设计初衷，然而在实际执行时，具体协商主体和事项范围覆盖都比较窄，同时缺乏层次性和体系性，制度体系很不完备，没有达到实际目的。最明显的是一些“裹携民意”或“民意反复反弹”的事件不断发生，冲击着既有的协商民主制度。十八届三中全会提出要构建广泛多层协商制度体系，必须增强协商民主制度的整体性、约束力和层次感。社会协商作为协商民主的重要内容，其整体性、约束力和层次感也必须加强。整体性就是要使社会协商与其他协商互相衔接配套，增强协商制度连贯性协调性。约束力就是制定好社会协商制度以后，对相关协商民主制度执行情况进行督促检查，纳入科学发展和绩效考核，增强协商制度和协商结果对政府的约束力。层次感就是在国家机关、地方机关、基层单位和社会组织采取不同的协商方式、适应各层次特点的协商办法，把握好协商民主制度的原则性与灵活性。

重视培育社会协商主体。社会组织的培育和引导可以采取以下方式进行。首先，转变和精简政府职能，逐步剥离机关和事业单位的临时聘用人员，对他们进行教育、培训，使之具有承接政府职能和提供公共服务的良好能力。其次，转正一批具有一定社会声望、运行良好的社会组织，对他们进行分类评级，按照评估结果在一定期限内进行资金支持或政策扶持。再次，做好公益性社会组织的性质认定、资质权限的规范，对合格社会组织实行一定的税收减免政策，鼓励公众到社会公益组织就业。第四，完善社会组织培训教育机制。在两新组织内成立党团组织，纳入培训主渠道，加强其专业素养、法治思想、社会责任和奉献精神教育。最后，积极引导官方媒体报道社会组织的社会影响和正面作用，提高社会组织的声望。

打通法制化、制度化渠道。社会协商目前最大的困难还在于社会组织的身份不被认可，其存在不尴不尬，同时缺乏参与协商渠道。要打通社会协商的法制化制度化渠道，目前应继续做好以下工作：首先，积极推动社会组织法立法，使社会组织的法律地位得到承认。其次，探索在党的委员会成立社会组织党工委，把社会组织中党员团员的管理教育抓起来。再次，发挥政协的重要渠道作用，使社会组织作为一个界别能够纳入到统一战线范畴。最后，重视社会组织在纸质媒体、广播电视以及互联网等具体协商渠道中的建言献策、互动沟通作用，搭建多种渠道平台，降低协商成本，提高协商效率，方便社会组织参与协商。

（作者单位：北京联合大学基础部）

【注释】

①中共中央编写组：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第11页。

②中共中央编写组：《沿着有中国特色的社会主义道路前进（党的十三大报告）》，北京：人民出版社，1987年。

③时鉴：“社会协商对话制度—社会主义民主原则的扩展”，《理论学刊》，1989年第4期，第22页。

④王中汝：“利益分配、社会协商与和谐社会”，《中共福建省委党校学报》，2007年第10期，第40页。

⑤韩非子：《韩非子外储说下》，北京：蓝天出版社，2010年，第3页。

责编/王坤娜