我国税收政策促进就业的影响机制与转型策略研究

唐永升　汪泓

摘要：为应对失业问题，我国推出了旨在促进就业、再就业的一系列税收政策。随着金融危机的爆发，我国促进就业税收政策与不断恶化就业环境之间矛盾逐渐暴露，因此有必要针对我国失业出现的新情况、新问题对现有促进就业税收政策进行调整。文章将在分析税收政策对就业影响机制的基础上，厘清现有促进就业税收政策之不足，并对如何调整促进就业的税收政策提出建议。

关键词：税收政策；促进就业；税制改革；政策转型；税收征管

就业乃民生之本。面对当前严峻的经济形势，促进就业，无疑成为2014年我国政府面临的民生最大考题。统计显示，至2008年末开始我国稳定的就业形势开始发生微妙变化，明显标志就是在沿海地区谋生的一些农民工提前踏上返乡之路。据权威部门估算，返乡农民工大约占外出农民工5%。随着中西部地区传统劳务输出大省的工作环境好转，返乡就业、创业正成为越来越多外漂农民工的新选择，年后东部地区企业“用工荒”压力加大。另外，2014年全国预计将有727万大学毕业生作为城镇新增就业的主要力量进入劳动力市场。在这两个庞大的就业群体之外，还有城镇下岗失业人员、就业困难群体等，未来两年我国就业形势将非常严峻，促进社会就业是近年我国政府工作的重中之重。尤其是在全球金融危机爆发后，现有促进就业税收政策与我国急剧恶化就业环境之间的矛盾逐渐暴露。因此，本文将在分析税收政策对就业影响机制的基础上，理清现有促进就业税收政策之不足，并对如何调整促进就业的税收政策提出建议，以期待能够充分发挥税收促进社会就业的政策杠杆作用。

一、 税收政策促进就业的影响机制

税收政策促进就业的影响机制分析中，将首先在经济学角度分析税收政策对促进就业的影响作用；其次，将在就业弹性的角度考察经济增长对就业的拉动作用，以期发现现有的就业税收政策中存在的问题。

1. 税收政策促进就业的经济学分析。IS-LM 模型描述的是产品市场与货币市场都处于均衡状态时的利率与产出（或收入）水平之间的关系，该模型能够解释财政政策和货币政策对宏观经济均衡的影响。考虑到政府行为，国民收入决定方程式可写为：Y=C+I+G。方程式中：Y 表示国民收入，C 表示消费，I 表示投资，G 表示政府购买支出。在模型中，税率的变动对消费（C）产生影响，IS 曲线会随之移动。税率提高，消费将减少，IS 曲线左移；反之，IS 曲线右移。

2. 我国就业弹性变动趋势分析。从宏观上讲，近20年来，我国经济增长速度总体上保持在较高的水平，平均9.67 %。同时，我国就业人口也在不断增加，但就业增长率却不断降低，从而导致就业弹性系数不断下降。就业弹性系数是从业人数增长率与GDP增长率的比值。即GDP增长1个百分点带动就业增长的百分点，系数越大，吸收劳动力的能力就越强，反之则越弱。数据显示，1995年以来，中国总体经济增长就业弹性逐渐走低，1995年～2004年间下降明显，而2005年之后趋于平缓，其就业弹性系数稳定在0.05以下，2006年～2008年间最低达到了0.03。

通过t检验值可知，回归结果满意；并且方差和调整后方差均在0.9以上，拟合优度较高。根据回归分析结果可知，GDP每增长1%， 就业人口增长0.081%，这表明经济增长对就业的拉力作用微弱。在进入21世纪以来，就业弹性系数确实呈明显的下降趋势，与前文按定义分析结果吻合。

通过以上分析可知，从经济学角度上讲，降低税率可以提高就业水平；但是，从就业弹性系数可知，经济增长带动就业的能力在逐渐下降。这意味着我国就业增长率低的原因不在宏观经济增速，而在经济结构。当然，经济增长率没能如愿快速上升与税收政策设计的低效率也有较大关系。现行促进再就业的税收优惠政策主要是针对我国经济转型期大量下岗失业人员，虽有利于就业的扩大和社会稳定，但数据显示，从促进整个社会就业增长的情况看效率较差。现行促进就业的税收政策矛盾突出。

二、 现行促进就业税收政策中存在的问题

我国实施促进就业税收政策在解决就业难题、稳定社会和谐发展方面发挥了积极作用，但伴随着新时期经济转型和产业结构调整，现存的促进就业税收优惠政策也存在与我国就业长期战略不相适应的问题。

1. “特定受惠群体”有失公平。实际上作为促进就业的调控方式，税收政策是政府向失业群体提供的一种特殊公共服务，任何符合享受这种公共服务的条件的失业者都有权享受。去年7月李克强总理召开国务院常务会议，会议指出为支持小微企业发展决定通过调整支出结构来盘活存量财政资金，缓解财政收支矛盾，按照公平税负原则，自2013年8月1日开始对月销售额不超过2万元的小微企业的增值税小规模纳税人和营业税纳税人暂免征收增值税和营业税。这样就使得超600万的小微企业带来实实在在的实惠。

现行政策虽吸收失业人员企业或失业人员减免税收的同时产生也巨大的财政压力。政策制定过程中未顾及失业者的平等就业权益受到损害。在失业群体完成就业机会的同时，只要符合相应的条件其所有权利不能受政策的制约，不利于充分促进就业。同时与我们倡导的构建和谐社会的初衷相悖，损害了劳动力资源市场配置原则，不利于公平竞争。

2. 重视大型企业，忽视并歧视微型和中小企业。鉴于我国各级政策制定者普遍存在大企业情结，各级政府在实际工作中重视大型企业的发展，忽视并歧视微型和中小企业的发展。各级政府的“抓大放小”政策是以地方经济增长为导向，往往忽视了地区企业生态结构的社会就业效应。首先，从就业转型和容量扩张的一般规律来看，大型企业的重要发展规律是随着其资本有机构成不断地提高，相对多的投资吸收劳动力越来越少。中小企业却是吸纳大工业下岗职工，城市新增劳动力和农村转移剩余劳动力的唯一领域。以中国为例：根据2011年底人口数（13.47亿人）计算，到2012年6月底我国每千人拥有内外资企业数量为9.71户，与发达国家的数量差距在4至5倍之间。其中，上海市每千人拥有内外资企业数量最多，为40.39户；北京市以每千人拥有内外资企业数量36.62户，位居第二。江苏、浙江、天津、海南、广东、辽宁、福建和重庆等省市的千人拥有内外资企业数量也超过10户。

3. 政策制定对“农民工返乡潮”现象存在误区。不少学者对缓解金融危机后出现的农民工返乡潮现象存在误区，认为基层农村是就业容量最大的地方，当经济危机从而导致城市的失业率较高时，便将目光转向基层农村，寄望在基层农村获得和拓展更多的就业机会，并以政策导向使得劳动力涌入基层农村。事实上农村就业机会收缩是经济发展到一定层次不可避免的问题。农业生产率的提高和规模经营，这将促使更多的农业劳动力从农业中分离出去。现有四农税收扶持政策目标是促进农民本地就业和吸引农民返乡就业，很明显不顺应农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的发展趋势，容易造成新生代农民工“进不了城，也回不了乡”的尴尬境地。

4. 创业税收优惠政策乱象丛生。国家出台的创业税收优惠政策的初衷，是鼓励失业者和大学生创业，降低失业者和大学生创业成本，让其实施再就业，但该项税收政策忽视了我国个体创业环境较差，隐性创业成本（如工商、城管部门的罚款和收费）过高，而创业者素质普遍偏低的实际情况，增加了失业人员“道德风险”发生概率。部分失业者由于受观念、技能、资金、环境等因素制约，不愿或不能从事个体经营，或不善经营。创业不成，许多失业者打起《再就业优惠证》的主意，守着不用，过期作废。于是《再就业优惠证》就有了“卖方市场”，在利益驱动下，失业者把《再就业优惠证》作为免税指标转让给其他经营者，“买方”虽然付给下岗失业人员一定的经济利益或其他好处，赚回的却是成倍、几十倍的减免税款，这造了成国家税收大量流失、税收征管秩序混乱，税收优惠政策监管成本居高不下的未预料后果。

三、 政策建议

1. 公平就业：从“特定群体优惠”转向“全民普惠”。因受到税收减免优惠政策关照目前税收政策的失业群体成了就业既得利益者的群体，但同时有可能使政策目标外其他失业者成为促进就业税收政策的牺牲品。促进就业税收政策虽暂时改变了失业结构，没有起到增加就业岗位的作用，无法在根本上缓和失业矛盾。在我国税收近年大幅度增收背景下，促进就业税收政策向“全民普惠”转型的财力已经初步具备，依据财政承受能力和社会总体失业状况合理制定扶持力度，才不会存在太多障碍。

2. 结构就业：从“抓大放小”转向“抓大扶小”。在金融危机造成的就业困难背景下，各级政府必须重视和扶持中小企业的发展，税收政策的扶持重心也必须向“抓大扶小”转型。要改革和完善以促进就业为核心的中小企业税收扶持体系，首先要充分认识中小企业作为弱势群体的脆弱性和生存环境的相对不公，相关税收政策要以国家的产业政策和科技进步创新为导向，明确针对中小企业面临的实际困难。其次，改变当前较为单一的直接税收优惠政策，增加税收扶持形式。借鉴国外的成功经验，扩大扶持范围，取消新办企业和现有企业在适用政策上的区别与比例限制，统一适用条件，最大限度创造再就业岗位，提高再就业比例；对凡吸纳失业人员的企业，不分企业经济类型，不分行业和和产业（除国家限制发展的产业外），一律给予安置或吸纳失业人员的企业以同等公平的税收扶持待遇；以产业导向指导税收扶持政策，采取包括推行差别税率、直接减免税、延期纳税、加速折旧、投资抵免、再投资退税等多种措施，形成系统的中小企业税收扶持体系。

3. 流动就业：从“农民工返乡就业”转向“城市吸收农民工就业”。我国正步入工业化、城镇化加速发展阶段。根据国际经验，这个基本过程不会逆转，方兴未艾的工业化、城市化建设将对农民工产生巨大需求。随着东部沿海城市产业结构的升级，东部沿海城市就业容量将会下降，适宜农民工就业的产业将逐步向中西部城市转移。另外，经济增长方式向集约型转变并不意味着一定用技术和资本密集经济取代劳动密集经济；集约型经济不仅是资本集约和技术集约，还包括劳动力集约。在避免恶性税收竞争前提下，税收政策应该向发展中西部城市适宜吸收农民工就业的劳动密集型产业进行倾斜，税收政策调整应重点考虑扶持中西部城市中能够吸纳农民工就业的产业发展，如外贸商品出口加工业，资源型产业，建筑施工业等技术含量低但农民工劳动力密集的行业。

4. 素质就业：从“降低创业成本”转向“提升就业技能”。针对目前我国创业环境的现状和问题，创业税收优惠政策考虑应向提升劳动者实际技能转型，应重点考虑制订支持就业培训和就业中介的税收优惠政策，加强对失业者和大学生的就业培训，提高人员素质，防止结构性失业，这才是解决失业问题的有效手段。一方面，提高企业对职工教育经费的计提比例，并按实际发生额在计提额内的，给予税前列支，当年没有培训支出的，不予列支，鼓励企业开展员工培训。一方面还要对于高质量就业培训机构要给予较多税收优惠，改革现行教育和培训体制使就业培训走市场化道路。鼓励有实力的民营机构参与就业教育培训，允许那些对高级技术工人和大学生有较大需求量的企业组建培训机构；鼓励企业与高等学校合作开展就业培训和产学研联盟，形成企业一线的高级技师和高等学校教师良性交流转换机制，对培养出高素质劳动者且就业率高的就业培训机构给予所得税、营业税和其他税费的优惠。适当向外输出劳务，也是缓解我国国内就业压力的一条途径，还应对就业中介机构，尤其是对依法设立的外劳务输出的中介应给予税收减免和政府资金支持。

5. 和谐就业：从“追求增收超收”转向“适度降低税负”。如果说现行税制的在诞生之时的“法定高税负，实际低税负”是符合十几年前的经济社会发展环境，那么如今实际税负偏高与就业率偏低的不匹配已经成为实现社会就业比较充分，构建和谐社会的一个主要障碍。在制定促进就业税收新政策时，应重点考虑向“降低税负”转型。必须承认的是，税负水平的降低不能一蹴而就，我国目前财政压力依然较大，因此处理好降低税负与财政收入增长的关系非常重要。西方的税收实践说明“适度”减税不一定减收，因此新一轮改革在设计如何降低总体税负时需要认真考虑各税种税负和总体税负的协调，挖掘可以增加财政收入的措施，包括非税收入措施的运用，研究通过哪些途径可以在保持企业较低税负和较高社会就业水平前提下，各级财政收入依然保持稳定增长，否则，税制改革将难以推进。

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基金项目：国家社会科学基金（项目号：13CRK006）。

作者简介：汪泓，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师；唐永升，上海交通大学安泰经济与管理学院博士生。

收稿日期：2014-05-20。