加快构建柳州市社会养老服务体系

李钊阳

摘要：柳州已经面临人口老龄化的困扰，如果老龄化的问题解决不好，将会对我们柳州市建立超大城市和发展经济有重大的影响，柳州市委市政府现在就必须抓紧建立社会养老服务体系，以应对人口老龄化带来的问题。本文建议柳州市委市政府通过理顺政府对于养老工作的管理体制，加大对于社会养老服务体系的投入，积极培养和引进相关人才，以政策引导养老产业发展，争取在人口老龄化带来严重后果之前，解决问题并且把问题转化为我们发展的优势。

关键词：人口老龄化；社会养老服务体系；养老产业；养老事业

自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达178亿，占总人口的1326%，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。那么对于柳州来说，柳州市处于经济社会大发展时期与人口老龄化加剧的重合期，人口老龄化压力巨大，必须及时建立符合柳州实际的社会养老服务体系，加大对于社会养老服务体系的投入，积极培养和引进相关人才，以政策引导养老产业发展，争取在人口老龄化带来严重后果之前，解决问题并且把问题转化为我们发展的优势。

一、建设柳州市社会养老服务体系迫在眉捷

柳州市老年人口呈现以下几个特点：一是人口老龄化的绝对值高。根据柳州市民政局社会福利科统计，2009年底，全市共有60岁以上老年人5195万，占全市总人口比例为139%，超出全国平均值113%约3个百分点。二是空巢老人大量增加。现有空巢老人189万人，占全市老年人口总数的3%。据市老龄办提供的一项数据资料显示：在柳州老年人群中，532%的老人是与配偶生活在一起的，113%的老人是独居，355%的老人是与儿女生活在一起，“三代同堂”式的传统家庭越来越少，空巢老人占64%以上。

人口老龄化给柳州带来了严重的问题。这些问题存在于柳州的经济和社会建设中，深刻影响着柳州市的发展。如果不解决好这些问题，就会对我们加快建设超大型城市完成全面建成小康社会的目标产生影响。这些问题体现在以下两个方面：

（一）人口老龄化造成诸多经济问题。

人口老龄化带来的第一个问题就是使得政府对于老年事业的财政支出大幅度提高，并且这些支出是强制性的，必须投入的。减少政府的财政收入，使得最需要投资的地方缺少资金。第二个问题就是劳动力成本持续上升。老龄人口的比重不断增加，适龄劳动力人口持续下降，造成劳动力成本持续上升，这就使得劳动密集型产业成本上升，从而进一步影响到企业的市场竞争力和盈利水平，不利于现阶段柳州产业的发展，并且现在劳动力成本上升的影响已经初步显现。

（二）人口老龄化带来社会管理和社会建设问题。

人口老龄化带来的第一个问题就是老年人的数量急剧增多，老年人的管理问题日益突出。由于老年人的特殊性，他们的人身财产安全极易受到侵害。如何保护好他们的权益就成为一个很大的问题。第二个问题就是随着人口老龄化加剧，家庭结构转变为“倒三角”形式，也就是我们常说的“421”家庭结构，这种家庭结构十分不稳定，任何一环出了问题都会对家庭造成很大影响。作为社会基本要素的家庭的不稳定，会引起很多社会矛盾，同时也使得处于家庭中的青壮年劳动力压力倍增，从而形成恶性循环。

二、柳州市社会养老服务体系建设现状与困难

柳州市于2012年制定了《关于加快柳州市社会养老服务体系建设积极应对人口老龄化的议案的实施方案》。其中明确了社会养老服务体系建设的目标。按照民政部的部署，结合柳州市实际，建立“9073”的养老模式（即90%的老人依靠居家养老、7%的老人依靠社区养老、3%的老人依靠机构养老）。到2015年，全市基本建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。

（一）现阶段柳州市社会养老服务体系建设情况

构建“9073”模式，根据不同情况和需求提供养老服务。一是针对占最大比例（90%）的居家养老的老人（多为健康老人），着重配套建设居家养老服务点。2010年市政府将建设100个居家养服务点列为为民办实事项目，目前已全部建成使用。同时，联合中国移动柳州公司、广西老年基金会，共建“12349”柳州市社区服务公益公共平台，形成以12349热线为中心，各加盟商家、企业、志愿者为成员的居家养成老服务网络，目前已加盟商家企业200多家，志愿者团队2个，服务范围涵盖家政服务、水电维修、法律维权等10大类100多项服务。二是针对7%的社区养老的半失能老人，积极建设日间照料中心。目前已开工发有设在柳化厂内的“宏力”日间照料中心，是康复设施功能齐全的综合养老服务点，半失能老人可在此享受“日托”服务。三是针对占3%的高龄失能老人一般多在养老机构养老的实际，加快建设综合性的社会福利机构。在市社会福利院原址动工兴建面积为10万平米、养老床位达2200张的大型养老集中区项目，计划3年内建成。该项目作为一所综合性社会福利机构，兼顾有“三无”老人供养、重度残疾老人托养中心、老年康复中心、老年人服务中心、老年活动场所等功能。项目建成后，将成为广西地级市规模最大的一家养老服务中心。积极引进多元化投资，大力推进各种养老机构建设。目前柳州市机构养老服务已初步形成以福利院、敬老院、五保村为主体的覆盖城乡的养老机构网络，全市有养老机构410个，其中，社会福利院8个，光荣院4个，乡敬老院89个，五保村294个，民办养老机构15个，共有床位数7582张，入住老人6202人，管理和服务人员1320人。在坚持以社会福利社会化为主导的同时，大力开拓国办、民营、社会投资等多渠道、立体化发展的社会养老机构建设模式。实施民办公助，对民办养老机构进行床位补贴，除每年申请自治区福彩公益金对民办养老机构进行床位补贴外，市财政也拿出专项经费进行补助。2009年以来共投入经费9959万元，其中自治区福彩公益金719万元，市级财政2769万元。积极引导社会资源参与养老服务业，鼓励企业、医院等实体整合现有资源开办养老院，比如五菱养老院、夕阳红养老院等就是利用企业三产开办；鱼峰区还首次尝试了公建民营的做法，把建设好的养老设施机构交给民办主体来经营；积极开展社会融资。

（二）柳州市社会养老服务体系建设存在的问题

1.居家养老核心地位不明确

发展趋势表明，居家养老将成为主流，在相当长时间内是老人主要的养老方式。但是，柳州市目前居家养老的老年人群没有得到较好的服务和照顾，仍然处于一种松散的管理状态，各个社区对于本社区居家养老的老年人没有做出详细的统计和登记，大部分居家养老的老人仍然是处于家庭养老的状态，由他们的子女进行日常的照顾或者自己照顾自己，“12349”平台的作用没有充分发挥，对于老年人的生活没有成为不可或缺的一部分。

一方面，各方面的力量还要加强，还缺乏必要的人财物投入，比如：由于经费缺乏组织服务工作有心无力；居家养老服务还没有专职人员，责任都压在社区工作人员身上，社工身兼多职也疲于应付。另一方面，此项工作总体上仍处于松散、自发组织的阶段，与相关的多种待业处于“未联姻”的状态，还没有建立起以日常生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会和权益为主的社区养老服务格局，特别是上门医疗、康复护理等养老核心问题还没有实质性的进展，以致许多社区居家养老服务站仅体现了老年活动站的功能。正是由于以上种种原因，导致能服务百分之九十老人的居家养老的功能没有充分发挥，让人们忽略了居家养老的核心地位。

2.社区养老功能未发挥

由于社区存在人、财、物不足的情况，使得社区养老功能不能很好地发挥。作为居家养老依托的社区养老，很大程度上决定着居家养老的效果，是居家养老的实际保障，缺少了社区养老，发挥居家养老的功能在现阶段只能成为空话。社区对于老年的管理和组织工作没有成为社区工作的重要组成部分，社区工作忽视了老年人工作这一重要部分。所以对于其投入的经费和人力是十分有限的，社区养老场所环境相当简陋，经营也十分惨淡。

（1）从社区人员结构来看：一般社区人员结构按社区管辖人口比例配置，即“7+1”、“9+1”模式配备，同时配备5—8名协管员，平均来说，社区工作人员在13—16人之间，而社区人口都在6000—10000人之间。按柳州市老年人人口平均比例1318%计算，社区需要服务老年人大约在在800—1300人之间，而且社区是最基层群众组织，党委、政府各项工作均在社区落实，人员不足，职能多，造成社区无法对社区养老服务提供足够人员保障。

（2）从社区经费来说：以城中区为例，社区办公经费按社区管辖人口每人每年3元计算，那么社区每月办公经费1800—2700元/月之间，这其中包含水电、文墨纸张等各项基本支出，如果没有专项经费，一般情况下社区是不会拿办公经费用于养老服务。

（3）从办公场所来说：社区目前办公场所在80平方的占30%，这些社区无力建设日间照料中心和老年人活动中心，而部分有日间照料中心和老年人活动中心的社区，却无持续的运行经费，来保障其长久运营，制约社区养老服务的发展。

3、机构养老未起到支撑作用

从柳州老年人口的情况来看，60岁到65岁的老年人身体状况还是较好的，这一部分老年人只需要居家养老和社区养老的模式就能满足其养老需求。较高年龄，但是其身体状况较为良好的老人也是只需要居家加社区养老就可以满足其养老需求，只有少数孤残病高龄老人才需要进入机构养老，为其提供养老服务。而且机构养老主要是为高龄、残疾、久病、孤寡老人服务的这个定位在国际上也是惯例。但是现在却出现了这样一种情况，就是住在养老机构中的多数老人都是身体健康，年龄不属于高龄的老人，他们基本都有生活自理的能力，而很多急需机构养老服务的老年人却不能住进养老机构中去，这里多指私人养老机构。这是由于高龄孤残病老人不好照顾和管理，私人养老机构出于成本问题考虑，更愿意接收较为健康的老人，对于健康的老人收费也比较低。这样就没有做到该做的事情。但是，这些都是因为目前柳州市养老机构数量较少，私人养老院服务水平不高造成的，对于护理人员的培养和引进是十分困难的，由于观念认识和工资水平的问题，具有一定护理技能的年轻护理人员往往不愿意到养老机构中工作，而现在从事护理的人员多数为中年妇女，他们往往缺少护理知识，就是这些人的数量相对于庞大的老年人群也是力不从心的，导致很多养老机构空有床位而没有相应的护理人员，而使得这些资源空置。

三、柳州市社会养老服务体系建设要有新思路

（一）政府应提出一揽子的政策和制度

1.柳州市政府应重视制度顶层设计

顶层设计是指政府的政策制定从整体出发，从全局考虑，系统地一揽子地制订解决方案。对于柳州市社会养老服务体系的建设必须要注重顶层设计，因为这个体系的建设涉及的政府部门较多，如国土局、发改委、规划局、财政局等。它们对于社会养老服务体系建设的速度和进度起到决定性作用，如果按照现行的实际协调工作的民政局来进行沟通这些部门，明显是不合理的，这也是社会养老服务体系建设面临诸多困难的关键性问题。所以，必须有一个具有强大协调能力的机构制定统一的政策，对这些部门进行统一部署安排和协调，这个机构就是“柳州市社会养老服务体系建设领导小组”，让民政局从复杂的协调工作中解脱出来，专心从事社会服务体系建设的具体落实工作，使其术业有专攻。

2.重视项目落到实处

任何政策落实是关键。所以对于社会养老服务体系建设的工作中要狠抓落实。狠抓落实的第一项任务就是理顺体系建设工作的管理体制问题。第一就是在实际工作中要继续强化现有的社会养老服务体系建设领导小组的作用，突出其领导协调沟通多部门的作用。第二就是把老龄办与民政局分开，重新划分其功能和作用，让老龄办主要负责老龄化情况的调研、政策的出台、体系建设的规划等宏观层面的工作。然后，让民政局主要从事具体的体系建设的工作，民政局只负责落实政策和反馈意见。明晰了这几个部门的工作就肯定会把我们社会养老服务体系的规划落实下去。

（二）加强市场参与服务体系建设的程度

1.大力鼓励私营养老机构发展。私营养老机构进入社会养老服务体系是必然也是必须的。为什么说是必然的和必须的呢？因为社会养老服务体系发展过程中，政府的投资不可能完全覆盖，政府没有能力也不可能全部投资，所以就必须引入市场的力量，用社会的资本进入到社会养老服务体系的建设中来。私营养老机构的快速发展首先就是满足众多老年人的养老需要，其次就是引入了竞争，使得服务水平和质量更加好。

2.加强“公建民营，民办公助”的模式

对于已经建好和正在筹建的政府投资的养老机构，我们可以主要以“公建民营”的模式来经营，这种经营模式的实质就是引入市场要素进入机构养老领域。因为如果是政府建政府管理，在无形之中就会增加很多成本，尤其是经营后的管理成本，而且还会导致养老机构效率低下，功能不能完全发挥，还不如把这些管理交给专业的市场化的管理人员来经营，这样可以充分利用资源，发挥作用。

3.加强对养老机构的管理

机构养老是社会养老服务体系的支撑。对于养老机构必须严格管理，因为涉及老年人的权益极易受到损害，老年人属于弱势群体，处理不好很容易产生突发性群体事件。所以在这一点上就必须保证老年人在养老机构中的安全。也就是要加强对于养老机构的管理，防止出现侵害老年人权益事件发生。

（三）利用社会力量促进柳州市社会养老服务体系发展

1.鼓励社会组织进入柳州市社会养老服务体系中来

社会组织是社会发展的润滑剂，属于社会管理的重要组成部分。社会组织可以起到服务社会、管理社会的重要作用。建设社会养老服务体系的过程，就必须引入社会组织。首先就是建立养老协会，主要负责管理柳州市养老事业养老产业，制定相关的行业标准，加强对养老产业的监督，协调政府与养老产业之间的关系。其次就是利用社会组织中的公益组织，为养老产业和养老机构提供公益服务，包括培训护理人员、加强宣传、提供家政服务等等。社会组织的力量用的好就可以成为柳州社会养老服务体系的一大助力。

2.加强宣传转变社会意识

现阶段，仍然有很多人对于社会养老服务体系存在着不正确的看法和观念。很多老年人对于居家养老服务、社区日间照料服务存在着免费就接受，不免费就不接受的观念。对于把老人送入养老机构就是不孝，宁愿没时间照顾不好老人，仍然把老人留在家中。这些问题的存在，主要是因为老年人的消费观念比较保守以及传统的“死要面子”观念的影响。为了让老人享受更好的养老服务，必须加强对于社会养老服务体系的宣传，让广大居民熟悉了解社会养老服务体系，转变思想观念。这样更加有利于我们的工作开展，以及营造一个良好的养老产业发展的氛围。

综上所述，随着人口老龄化的加剧，柳州需要尽快建立起合理完善的社会养老服务体系。虽然面临着各种问题和困难，我们必须通过政府、市场和社会三方面的力量共同推进社会养老服务体系的建设。（作者单位：中共柳州市委党校经济管理教研室）

目前开设的专题课：《制度创新与全面建成小康社会》、《构建社会养老服务体系——以柳州为例》

主持研究课题：《柳州市社会养老服务体系建设》、《新时期民营经济发展问题研究》《广西农民合作组织发展研究》，并发表多篇论文。

参与课题：《打造柳州工业升级版》、《优化城市发展布局提高城市承载力问题研究》