关于咸阳市金融支持养老服务业的思考与建议

史倢安

摘 要：2016年3月21日，中国人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会等五部委联合出台了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（以下简称《意见》），从国家层面对改善和提升我国养老领域金融服务水平，促进社会养老服务体系建设提出了具体的措施和要求。对此，本文立足咸阳市养老服务业发展现状，分析梳理了基层金融支持养老服务业面临的制约因素，并结合贯彻落实《意见》提出相关政策建议，以期为促进基层养老领域金融发展提供政策支撑。

关键词：养老产业；金融支持；咸阳

一、咸阳市养老服务业发展现状

（一）老龄人口分布特点。根据联合国教科文组织的定义，60岁以上的人口占一个国家或地区人口总数的10%或以上，或者65岁以上老年人占人口总数的7%或以上，这个国家或地区就进入了“老龄化社会”。截至2015年末，咸阳市60岁以上老年人口约84万人，占全市人口总数的15.94%。其中，70岁以上老年人占全市老年人口的41.67%，农村60岁以上老年人占全市老年人口的65.48%。咸阳市已呈现老龄人口比例高、高龄老人比例高、空巢老人比例高的“三高”状态。调查数据显示，2000年以来咸阳市老年人口年均增加3万人，预计2020年老年人口将达到100万人，届时6个人中就有1个老年人，且60%以上在农村。

（二）养老服务业发展情况。近年来，咸阳市养老服务业按照“政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划”发展思路和民政部社会养老服务“9073”（90%家庭养老、7%社区养老、3%机构养老）总体要求，以日间照料中心和农村互助幸福院建设为重点，积极构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。截至2015年末，全市城乡社区养老服务机构852个，其中城市社区日间照料中心26个、城市社区老年人服务站10个、农村互助幸福院816个。公办养老机构35个（包括敬老院12个、光荣院和复退军人休疗中心9个、县级养老服务中心9个、县级社会福利中心5个），民办养老机构10个。养老床位数已达到22000张，每千名老年人养老床位数26.2张。

（三）养老服务业政策措施。为促进养老服务业发展，咸阳市委、市政府先后出台了《咸阳市加快发展养老服务业的意见》（咸政办发〔2010〕182号）、《咸阳市社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（咸政办发〔2012〕166号），并按照《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）精神，相继制定出台了《咸阳市鼓励和引导社会资本进入养老服务领域的若干意见》（咸政办发〔2013〕157号）、《关于推进农村幸福院建设的实施意见》（咸民发〔2013〕120号）、《咸阳市<养老机构设立许可办法>实施细则（暂行）》（咸民发〔2013〕122号）、《咸阳市社会养老机构等级评定及运营补贴暂行办法》（咸民发〔2013〕141号）、《咸阳市社会举办养老机构建设补助资金管理暂行办法》（咸民发〔2013〕142号）等一系列政策文件，从土地使用、补助贴息和政府采购等方面给予养老服务业专项支持，并加大对民办养老机构、居家和社区养老服务机构及设施的扶持改造。其中，对民办养老机构新建养老床位每张补助3000元、改扩建养老床位每张补助2000元，并根据民办养老机构等级和供养人员不同，给予30元-80元/人·月补助。

二、咸阳市养老领域金融服务状况

（一）授信政策支持。近年来，随着社会养老服务需求的快速增长，国家和地方各级政府不断加大对养老服务业的政策支持，咸阳市银行业金融机构也纷纷将养老服务业作为信贷投放的重要领域，给予授信支持。如交通银行咸阳分行将养老服务业列为持续关注行业，尝试介入公办优质养老机构和盈利能力强的优质民办养老机构；中国银行咸阳分行将养老服务业列为选择性增长类行业，对列入政府购买服务类的养老服务给予积极支持；建设银行咸阳分行将养老服务业列为优先支持类客户，给予所有信贷产品支持。目前，由于咸阳市的养老服务机构以公办为主，民营养老服务尚处于起步阶段，还未开展相关信贷业务。

（二）老年财富管理。兴业银行咸阳支行针对老年客户推出“安愉人生”综合金融方案，其中不仅包括老年人专属稳健理财、旅游及医疗信用贷款、绿色通道便利结算等定向内容，还提供法律顾问、养老讲座、健康档案等增值服务。交通银行咸阳分行面向企业年金等养老金客户以及薪酬福利客户、对公团险客户推出了“日盈”和“月丰”系列养老专属理财产品，以“蕴通财富·久久养老”为品牌着力开展对公养老专属服务。

（三）养老基金托管。多家国有商业银行组建了养老金业务团队，专门开展企业年金、职业年金、养老保障与福利计划的托管服务。如建设银行咸阳分行依托总行开发的养老金管理系统，可对辖区各类养老基金提供“受托、账管、托管、投管”等全方位一站式服务，并通过养颐乐、养颐四方等系列养老基金创新产品，不断丰富养老基金管理方式。

（四）养老领域结算及衍生服务。部分商业银行在做好养老金、高龄补贴等日常代发服务的同时，还创新开展了银医合作，方便老年人就医。如中信银行咸阳分行与陕西省核工业二一五医院开展了“银医通”业务，将银行和医院信息系统连接，“银医通”卡集诊疗卡、医保、银行卡功能于一体，为患者提供挂号、缴费、查询、打印化验单等多项自助服务，为老年人就诊提供方便。

三、金融支持养老服务业的制约因素

（一）产业发展滞后。目前，咸阳市的养老机构和设施主要由政府提供，具有显著的公共产品属性。因此，养老服务偏重于社会保障，而非经济产业发展，处于养老事业向养老产业的过渡中，产业体系和市场机制不健全，限制了金融对养老服务业的广泛、深度介入。

（二）政策配套不到位。虽然《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》对促进我国养老服务业发展进行了顶层设计，但由于各部委、各行业配套政策缺失或不到位，且地方缺乏有效的工作协调推进机制，造成一些政策难以落实。尤其是在土地供需紧张的现实情况下，对民办养老服务机构用地实行划拨或者优先供应的扶持政策难以落实。如果租赁土地或房产开办养老服务机构，将因缺乏抵押资产而难以取得银行融资。对于政府划拨的养老项目土地或设施，也因受限于《物权法》对公益性资产的抵押限制，而无法得到银行支持。此外，调查显示，即使养老服务机构可以提供有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等抵押资产，银行也会因处置社会福利机构资产面临诸多困难而谨慎授信。

（三）财政投入不足。目前咸阳市各级公办养老机构建设和社区养老服务设施建设资金，基本上来源于国家发改委养老服务体系项目资助和市级福利彩票公益金（每年50%用于养老服务），市、县财政均未列支养老服务体系建设经费。由于上级项目资金投入较少，各级财政配套资金难以落实，致使公办养老服务机构基础设施建设和运营困难。各银行也因此无法对还款来源不足的公办养老服务机构开展授信。

（四）产融对接不紧密。调查显示，由于咸阳市养老服务业尚处于起步阶段，养老服务机构又以政府资金扶持为主，因此一直以来市场化融资意识和融资能力都相对较弱，与金融机构在融资方面少有接触。近年来，在各级养老产业政策的宣传和推动下，个别民营养老服务机构才出现了市场化融资需求。对此，银行业金融机构也仅以系统内的常规授信政策与其对接，对于融资供需双方条件不匹配的问题，因为业务量少，也未有实质性突破。总体来说，养老服务机构与银行业金融机构客观存在业务对接少、信息不对称、产融政策衔接不紧密等问题，一定程度上制约了养老金融的创新发展。

四、政策建议

（一）完善产业体系。当前，发展养老服务业不仅是我国应对人口老龄化、实现经济可持续发展和社会长治久安的重要举措，更是推动供给侧结构性改革，全面建成小康社会的紧迫任务。地方政府要增强加快发展养老服务业的责任感和使命感，建立健全组织协调机构，把发展养老服务业纳入经济社会发展大局通盘考虑。一方面要将养老服务业纳入年度国民经济和社会发展规划，并列入财政预算，统筹安排公益性养老服务项目建设，发挥政府在养老体系建设中的主导作用；另一方面要简政放权，降低门槛，鼓励支持营利性养老服务机构，促进差异化、多层次的养老服务体系形成，以市场资源配置作用推动养老产业发展。

（二）完善政策保障。地方政府应根据国家养老服务业发展总体要求和部署，建立健全产业发展组织协调机制，落实各方主体责任，统筹出台政策衔接、相互配套的具体操作措施，将国家支持养老服务业发展的土地、水电、税收等专项优惠政策落到实处。同时，应结合本地养老服务业发展实际和投融资特点，找准市场培育切入点并加以政策扶持，如当前可加强医养结合养老模式的政策支持及PPP养老服务项目建设，提高金融资源介入的便利性。

（三）加强财政带动。一是编列养老服务体系建设项目投资预算，加大财政资金在养老机构建设项目方面的投资比例；增加民办养老机构建设项目政府补助资金，提升项目建设资助和运营资助标准。二是以政府出资的融资担保机构扶持养老服务业发展，并通过财税政策支持，引导社会商业性担保机构与养老服务主体实现对接，破解融资瓶颈。三是建立养老服务业发展基金，撬动银行信贷与社会资金投入，拓宽养老服务业发展资金来源。

（四）建立信息平台。一是建立养老服务信息平台，通过打造养老服务热线、居家呼叫系统、社区服务便民网等便捷求助和服务信息沟通渠道，优化养老服务社会环境，夯实养老产业发展基础。二是建立养老产业信息平台，民政部门应在加强产业规划、管理和市场主体培育的同时，建立健全养老服务企业及养老项目数据库，定期发布更新养老服务机构和企业信息，并推荐公布优质养老服务项目，为金融支持养老服务业提供信息支撑。

（五）深化金融服务。各银行业金融机构要抓住当前养老服务业和养老金融发展的关键机遇期，提早介入，加紧布局，提高养老金融服务的专业化水平。在继续做好现有养老领域金融服务的基础上，要契合养老服务业特点，认真思考对接的重点领域和具体模式，通过组织创新、机制创新、产品和服务创新，积极构建多层次的养老金融服务体系，支持养老服务业加快发展。

参考文献

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The Reflection and Suggestions on the Financial Support of the Elderly

Care Service Industry in Xianyang City

SHI Jiean

（Xianyang Municipal Sub-branch PBC， Xianyang Shanxi 712000）

Abstract：The Peoples Bank of China， the Ministry of Civil Affairs， China Banking Regulatory Commission， China Securities Regulatory Commission and China Insurance Regulatory Commission jointly published Guidance on Financial Support of Elderly Care Service Industry Development （referred to “Guidance” thereafter） on March 21，2016. The Guidance proposes specific measures and requests to improve the quality of financial service in elderly care service industry and to promote the construction of social elderly care service system. Therefore， the paper， based on the current development of the elderly care service industry in Xianyang， analyzes the restraining factors of financial supports of the elderly care service industry in grass-roots units. Finally， the paper proposes relevant policy suggestions according to the Guidance in the hope of providing the policy support to promote the development of the elderly care service industry in grass-roots units.

Keywords： elderly care service industry； financial support； Xianyang

责任编辑、校对：陈参军