中日两国养老产业政策的比较与对我国的启示

阚旭影++孙树鹏

【摘要】随着近年来我国老龄化趋势的逐渐加重，养老产业也随之应运而生。养老产业以全面、贴心、安全、专业的服务，不仅在欧美等国家，近年来在亚洲大多数的国家和地区也得到了普遍的关注与欢迎。养老产业在我国方兴未艾，在其发展过程还存在着许多不尽如人意的地方，与发达国家相比我国的养老产业到底存在哪些差异呢？论文以中日两国养老产业的比较作为切入点，详细对比了中日两国养老产业政策的不同，借鉴日本经验，对我国养老产业提出改进的对策。

【关键词】中日两国 养老产业 产业政策 差异对比

一、前言

近年来，随着社会经济的逐渐发展，老龄化问题引起全社会广泛关注，“十二五”发展规划纲要也提出积极应对人口老龄化。但当国家政策下沉到基层时，却因各地认识和重视程度不同出现区域差异，社会资金进入养老产业因此而受到不同程度的制约。在这方面的问题上，日本是早于中国进入老龄化社会的发达国家，在如何更好的解决老龄化问题上，日本政府和社会做出了不少的努力，特别是在养老产业的培育和开拓上，有不少政策实践对我国养老产业发展有着十分有益的启示，其经验值得我们借鉴和学习。

二、中日两国养老产业的产业政策

（一）日本的养老产业政策

（1）指定专门机构负责产业指导20世纪70、80年代，日本的养老产业由政府指定专门机构负责产业指导，主要是扶持养老产业的形成与发展。最终将政府的老年福利事业定位为“以低收入阶层为主要对象，提供民间企业不愿涉足、市场机制无法充分供给的必要的服务”，老年人的大部分需求则尽量通过市场机制来解决。因此，这个时期出台的政策措施的主要目的是建立市场规范和行业标准，保障老年人权益，同时推动老年福利社会化和产业化。政府在养老产业中发挥的是指导作用。

（2）建立行业指导与建立职业资格制度80年代后期是日本养老产业的成长期，以日本厚生省成立了“养老产业室”为标志，日本政府及相关企业开始重视和关注老年人的商品开发和老年市场的发展。特别是通产省作为政府经济主管部门，开始关注老龄市场和养老产业的发展，还着手制定了“老龄商务伦理纲领”，以加强行业和企业民间养老院还协商成立了全国性的中日两国养老产的自律。

行业发展比较研究行会，其下设立了基金会，以备个别养老院倒闭时对入住老人进行补偿和救济。同时致力于提高从业人员的专业化水平。从业人员的专业化，不仅是养老产业形成的重要标志之一，也是老龄社会和养老产业发展的需要。1987年，日本国会通过了“社会福利师和介护福利士法”，并于1989年进行了这两项国家资格的首次考试。

（3）指定产业规划促进养老产业与市场的发展，20世纪90年代是日本养老产业的发展期。日本以通产省为主，制定一系列的主要政策措施来促进和推动养老产业发展。在这个时期先后出台的政策措施主要有“促进福利用具研究、开发和普及的法律”、“长寿社会住宅设计的指针”等。从发展福利用具产业入手，通过“促进福利用具研究、开发和普及的法律”来调整和引导市场产品结构、培育新兴产业，在中观层次的产业政策上，适应老龄社会的市场需要。

（4）社会福利制度改革与完善，促进养老产业的扩张2000年以后是日本养老产业的扩张期，养老产业进入了一个新的发展阶段，其主要原因是日本建立了世界上第5个护理社会保险制度。这项制度是日本战后为继“全民皆年金”和“医疗保险”之后最重要的社会保障制度。

（二）中国的养老产业政策

（1）2011年9月17日，国务院印发关于《中国老龄事业发展“十二五”规划》的通知（国发〔2011〕28号），在主要任务中明确提出发展老龄服务业。内容如下：“统筹发展机构养老服务。按照统筹规划、合理布局的原则，加大财政投入和社会筹资力度，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。积极推进养老机构运营机制改革与完善，探索多元化、社会化的投资建设和管理模式。进一步完善和落实优惠政策，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理。“十二五”期间，新增各类养老床位342万张。”

（2）2011年12月16日，国务院办公厅印发关于《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》的通知（国办发〔2011〕）60号。在目标和任务中明确指出：“通过新建、扩建、改建、购置等方式，因地制宜建设养老服务设施。新建小区要统筹规划，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。通过设备和康复辅具产品研发、养老服务专用车配备和信息化建设，全面提升社会养老服务能力。”

（3）《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》在第四节发展老年服务业中明确指出：“我国老龄事业发展的主要目标是：建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制；逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系，切实提高老年人的物质和精神文化生活水平，基本实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。

（4）2012年7月11日，国务院印发关于《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的通知（国发〔2012〕29号），其中，在第六章基本社会服务中明确指明：“适应人口老龄化趋势，有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。将符合条件的农村老人全部纳入农村五保供养范围，实行分散供养与集中供养相结合，适度提高供养标准。建立健全养老服务体系，鼓励居家养老，拓展社区养老服务功能，增强公益性养老服务机构服务能力，鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行。

三、中日两国养老产业政策比较

与日本的养老产业政策相比，中国的养老产业政策相对是滞后的。以下就中日两国养老产业政策支持在政府职能、行业指导、产业规划、保障制度等领域进行比较分析。

（一）养老产业政策中政府职能的比较

以日本的厚生省为主，出台的政策措施多源于主管社会福利的厚生省，主要是扶持养老产业的形成与发展。政府对养老产业进行专门的指导。而中国的养老产业政策中政府职能尚不明朗。“十二五”发展规划纲要提出“居家养老为主，区养老、机构养老为辅”符合现实，但居家养老中政府应该担当何种角色，如何吸引更多民间资本进入社区和机构养老等都没有明确。

（二）养老产业行业指导比较

在养老产业行业指导方面，日本政府重视对于行业的指导作用，成立了多个关注养老产业行业发展的协会来进行专业的指导。而且还出台相关法律法规。但目前，我国国内对于养老产业行业指导方面，没有相关的法律法规来进行指导。在从业人员方面，也是缺少专业的培训，没有专业化的养老产业队伍。

（三）养老产业规划比较

在养老规划方面，日本结合本国实际情况对养老产业进行统一规划，对于未来养老产业的发展做出了长期的、全方位多层次的规划，能够满足养老产业市场的潜在需求，扩大养老市场规模，从而促进了新兴产业的发展，适应了养老市场的需求，进而形成良性循环。而中国的养老产业缺乏长期的规划，政府对于养老产业的规划重视程一旦出现问题就难以应对。城乡养老产业和公私养老机构都存在问题，导致国家的宏观政策基本落实不到地方，社会资本很难融入养老产业，这就使得我国的养老产业的发展变得更加困难。

（四）社会保障制度比较

在社会保障制度方面，日本建立了世界上第5个护理社会保险制度，这使得日本在养老产业方面取得了更进一步的发展。而中国的社会保障制度的改革很缓慢，新的社会保障体系尚未完全建立。同时，大规模扩张的老年保障支出也给政府财政带来了巨大的压力，有的地区存在严重的养老保险基金空账运行问题。由于社会保障的不完善，使得很多老年人不敢去消费，相当一部分现实购买力转化为储蓄，而这又使得养老产业的发展更加的艰难。

四、日本的养老产业政策对我国的启示

（一）加强政府对养老产业的指导作用，全方位扶持养老产业的发展

首先，政府应提高认识，积极发挥在养老产业中的指导作用。大力发展养老产业，不仅能够满足老年人日益增长的物质和文化生活水平的需要，还能够扩大内需、增加就业、促进经济的进一步发展，让我们的社会主义社会更加的和谐美满。

其次，在经济上，政府应多层次、多渠道筹集养老产业发展资金，为养老产业的发展提供必要的财政保障。在政策方面，对社会福利机构和民间兴办的养老服务机构，享受税收优惠政策，减免养老产业所得税，实行信贷政策倾斜，政府可以设立专项基金补贴给银行，通过银行向有资质的养老机构发放贷款，鼓励民间资本的融入，使得养老产业能够更进一步，全方位的发展。

（二）建立和完善养老产业的政策法规体系

我国可以借鉴日本有关养老产业的法律法规，完善养老产业有关的法律。日本养老产业发展，靠的是立法先行，在立法保障下，实施改革，并不断修改和完善已有的法律法规。

如，日本国会在1987年通过了“社会福利师和介护福利士法”，并于1989年进行了这两项国家资格的首次考试。

养老产业的健康发展离不开政府法律法规的规范和调整，因此，我国政府应尽快建立和完善相关法律法规，为养老产业发展提供法律依据，提供法律监督和保护，只有这样，我国的养老产业才能够更好的发展。

除此之外，政府还要扩大养老产业从业人员队伍，并且，这些养老产业的从业人员都要通过有计划的培训，对他们进行有效地管理，逐步实现养老服务人员的职业化、专业化，实现养老服务产品的多样化、市场化。

（三）对养老产业的发展做好全方位、多层次的规划

近年，随着社会的不断进步，我国政府及很多相关的专业人员已经意识到了我国目前的老龄化状况，在养老产业方面已经有了学发展。，但是与日本相比，我国的养老产业发展还是比较落后。主要原因是我国在养老产业方面的发展还未有一个完整地养老产业发展规划，特别是中长期的老龄市场的培育计划。养老产业不同于其他产业，因为老龄市场在某些领域还带有福利性、非营利性的特征，所以它的发展是需要有政府方面在经济与政策两方面的大力支持的。政府对养老产业与老年消费市场的发展应该要有一个长期的、全方位、多层次的规划。

此外，还要注重正确引导老年人的消费观念和消费行为。由于受中国传统文化的影响，中国绝大多数的老年人都是重积累、轻消费的思想。在此方面，政府应加强对老年人消费的引导，共同提高生活质量的消费水平转变。同时，在消费模式方面，也应引导老年人从单纯的现金支出消费向现金支付和信用支付相结合的消费模式转变。通过信用贷款等方式提前进行消费等。

五、结语

随着老龄化程度的提高，养老服务性产业的发展显得尤为重要，这不仅对老人晚年生活质量的提高，对于社会的发展也是起着至关重要的作用。在这样的前提下，养老产业的发展前景是非常好的。现在的中国养老产业的发展还是很不发达的，而我们的邻国日本的养老产业却是很先进的。因此，我们应当充分学习其良好的发展经验，在此基础上结合我国国内养老实况，来发展养老产业。虽然现在的中国养老产业还不算发达，还没有引起足够的重视，但随着社会发展的需要，在不久的将来，我国养老产业的发展一定会成为重中之重。

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