论新型城镇化建设进程中政府行为与制度创新

蔡清清

摘 要：随着改革开放的深入发展，中国的政治、经济和社会等形态发生了日益深刻的变化。城市作为人类文明的结晶，城镇化是现代化的重要内容，是改革开放的重要产物和成果，同时也是政府行为和制度创新的重要体现。十八大进一步明确中国要走新型城镇化道路，不同于传统的城镇化发展模式，对于政府的行为以及制度创新提出了新的要求。本文主要从新型城镇化的内涵、政府行为的科学定位以及与新型城镇化建设中相关体制和制度创新等加以论述，并且对于新型城镇化建设进程中政府行为和制度创新提出具有建设性的建议和意见。

关键词：新型城镇化；政府行为；制度创新

1.前言

党的十八大报告指出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”可见，新型城镇化的发展方向已经指明。^[1]以新型城镇化为“切入点”，调整经济结构、扩大内需、保持经济持续快速稳定增长和社会和谐进步，已经成为一种必经途径和重要方法。因此，大力推进新型城镇化建设意义重大，是我们必须要坚定不移坚持的发展模式，这就要求政府作为这一发展模式的推行主体承担了更多的责任，必须明确自己的职责和目标，并且积极推动相关体制和机制的创新，为新型城镇化的推进扫除障碍，提供良好的环境和制度政策保障。

2.新型城镇化的内涵及意义

国务院总理李克强最近反复提出，城镇化是我们未来最大的需求来源，以及未来经济平稳发展的动力所在。中央经济工作会议以及未来的经济部署中都将强调加快城镇化的发展。因此，探讨新型城镇化的内涵和意义的必要性就更加突显，是我们更好的推进新型城镇化建设的前提和基础。

2.1新型城镇化的内涵

传统城镇化是以政府为主导，以工业化为推动力，实现农村人口向城镇转移、产业向第二产业转变、社会文明向现代化转化的过程。其主要涉及人口的城镇化、产业的现代化、社会的文明化和城镇规模及数量的扩大化。^[2]与传统城镇化相对而言，新型城镇化抛弃了旧的以政府为主导，片面的追求经济GDP的增长和城市规模的扩大，而不考虑整体的全面的发展，新型城镇化着眼于促进经济结构、社会结构和产业结构向现代化、科学化和合理化的变化和转型，以科学发展观为指导思想，以新科技、新技术为推动力，促进人口、经济、社会、资源和环境等的协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路，从而最终实现经济、社会、生态、文化的协调发展。新型城镇化有助于提升城市的文化，完善公共服务以及城市管理水平，使更多的居民享受现代文明生活方式，促进社会和谐进步。

2.2新型城镇化的意义

十八大提出了实现中华民族伟大复兴的中国梦，加快新型城镇化的建设对于实现中国梦具有重要的意义。首先，新型城镇化的建设对于加快经济增长方式的转型具有重要的推动作用；其次，新型城镇的建设对于推动经济发展与扩大内需具有重要作用。国务院总理李克强指出，目前中国城市居民的消费需求明显高于农村居民。城镇化率每提高1个百分点，就有1300多万人口从农村转入城镇，这对衣食等日用消费品、对住房和汽车、对城镇公共服务和基础设施，都会形成巨大需求^[3]；再次，新型城镇化对于调整和优化经济结构具有重要意义。新型城镇化对于推动新型产业、新型工业化以及工业结构的调整起到积极作用；最后，新型城镇化是统筹城乡和区域发展的重要途径。推动新型城镇化的发展对于使农村富裕劳动力从传统农业中解放出来，推动农业的规模化、产业化和现代化，提高农业劳动生产率和商品生产率，增强以工促农、以城带乡的能力，实现人力资源、土地资源的合理充分利用，有利于促进城乡统筹发展，提高经济效益和效率。^[4]

3.新型城镇化进程中政府的行为转变

新型城镇化建设过程中，政府作为主要的实施主体，担负着重要的协调和促进推动作用。由于新型城镇化建设的过程是一个复杂的、各种利益资源交错的系统，因而在具体的推进新型城镇化进程中要求政府坚持适度调控原则，统筹兼顾原则和依法行政原则，这样才能使新型城镇化可持续发展，同时有助于提高政府公信力，有利于社会的和谐发展。

3.1思想观念的转变

建设新型城镇化，要求领导干部以及政府工作人员不断提高自己的素质，同时转变作风，做到全心全意为人民服务。各级干部特别是领导干部要进一步增强忧患意识、公仆意识和节俭意识，把执政为民的宗旨真正铭记在心，提高防腐拒变的能力，以真诚之心和清廉之风，做到“权为民所用利为民所谋情为民所系”，通过改善民生的实际举动体现服务型政府的本色。

3.2职能配置的转变

政府作为新型城镇化建设的主体，本身肩负着政治职能、经济职能、社会职能以及文化职能等各种职能之间的合理协调与配置。在新型城镇化建设的过程中，政府特别是地方政府应该依据地区的资源状况、地理位置、人口状况以及经济社会发展程度等因素，以科学发展观为指导，以可持续发展为宗旨，以提高人民群众的生活水平为目标，因地制宜的发展和探索出不同的城镇规划模式，推动新型城镇化又好又快的发展。

3.3政策法规的转变

在新型城镇化建设的过程中，政策法规作为指导和规范的文本，具有重要的指导作用。政府在推进新型城镇化建设的同时，应该注意本地区具体的政策法规与总法规的协调匹配度，积极探索适合本地区的相关具体的政策法规，以使新型城镇化建设有法可依，同时也要做到有法必依，执法必严，违法必究，给新型城镇化的建设提供良好的社会环境，政策法规的转变具有重要的作用。

3.4调控方式的转变

政府调节和管理经济的方式主要有行政手段、法律手段和经济手段。在新型城镇化建设的过程中，政府应该借此契机积极推进自身行政改革，通过运用法律手段、经济手段来规范市场秩序，针对新型城镇化过程中可能出现的比如资源利用不充分，城镇环境遭受破坏，农民的正当利益受到侵犯时，应该积极运用行政和法律手段进行干预，从而协调各部门和各方群体之间的利益冲突。

4.新型城镇化建设中相关体制和制度创新

新型城镇化建设过程中由于历史和现实遗留的问题，导致在体制和制度方面存在一些制约其发展的因素，比如农村土地制度、户籍管理制度、就业制度、公共服务等社会保障制度。

4.1农村土地制度

现行的农村土地制度实行经营权30年不变，一方面对于稳定和发展农业有重要的作用，另一方面，在农地两权分离的情况下，土地产权关系的不明晰和土地流转制度的不健全，严重阻碍了新型城镇化的发展进程。由于征地规模比较大，使大量的农民失地，然而由于征收标准比较低，同时农民缺乏非农就业的素质和机会，这些因素造成了失地农民生活困难，影响了社会的和谐。因此，应该创新农村用地，提高耕地的占用成本，使城镇化用地建设更多的利用非耕地资源，提高土地征用补偿标准，做到“确保被征农民生活水平不降低、长远生计有保障”的要求。

4.2户籍管理制度

我国现行的户籍制度是建立在城乡分割的二元户籍制度，虽然几经改革，但是还是没有打破这种二元分割的局面，农民与城市居民在地位、身份、就业、住房、保障等方面还存在着不平等。同时，现行政策客观上造成了对农民的双重剥削，使城乡二元社会结构客观上演变为以城市居民、农民和农民工为主体的“三元结构”。因此建立城乡一体化户籍管理制度成为势在必行的制度创新。十八大以后，各级政府部门要积极落实中央已经指定的相关政策，放宽落户条件，建立城乡统一的户口登记管理制度，逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式。

4.3就业制度

由于历史和传统的原因，我国自50年代初实行劳动用工制度，原则上只负责城镇非农人口在城市的安置，而不允许农村人进城寻找就业机会。目前，这种就业模式有很大的改观，但是农民就业的环境依然不容乐观，一些大中城市为了保护本地的劳动力就业，设置各种对外来务工人员的限制条件和障碍。在新型城镇化进程中应该尽快打破城乡分割，废除对农民工进城务工的各种限制，使农民具有与城市劳动力想通的就业机会和就业权利。

4.4公共服务等社会保障制度

城市中的公共服务主要包括农民工子女受教育的机会、农民工参加社会保障和保险的机会，保障性住房等。由于城乡教育制度的制约，使许多农民工子女上学难，农村劳动力面临是进城务工还是在家照顾子女的矛盾，阻碍了城镇化的发展。因此，政府应该创新农村社会保障制度，将农民纳入社保范围，扩大农民社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。

5.结论

城市是人类文明的结晶，城镇化是现代化的重要内容。我国的城镇化是与工业化、农业现代化共同推进的城镇化，我国是人口大国，即使城镇化达到相当高的水平，还是会有几亿人口在农村生活。农业、农村、农民问题始终是我们面临的重大挑战，新型城镇化对于“三农”问题的解决具有重要的作用，因此政府在积极推进新型城镇化的进程中，一方面应该始终坚持科学的发展观和政绩观，同时加强宣传，使新型城镇化的发展成果惠及全体人民；另一方面，要积极转变自身的行为方式，积极推进制度创新，采用综合治理，统筹协调，集约利用资源，形成资源节约型和环境友好型的新型城镇。城市承载着历史，也孕育着未来，城市能让生活更美好，人们对城市寄托着美好期待，让我们共同承担起这一时代和历史的使命。^[5]（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 冯奎.以体制机制创新推动新型城镇化发展[J].中国发展观察，2012，（12）：12-14.

[2] 齐冬红.城镇化进程中的地方政府经济职能定位探析[J].经营管理者，2011，（11）：82.

[3] 李克强谈中国城镇化进程[J].中国翻译，2012（06）：109-110.

[4] 楚爱丽.加快新型城镇化发展进程的若干思考[J].农村发展，2011（8）：8-10.

[5] 吴江.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009（03）：88-91.

[6] 罗煜.试论我国新型城镇化道路[J].决策探索，2008（10）：40-41.

[7] 陈明.从转型发展看我国的城镇化战略[J].城市发展研究，2010（10）：1-14.