我国延迟退休的政策分析

作者简介：施灵杰（1989-），男，汉族，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政治哲学和公共人力资源。

摘要：在人口老龄化和养老金缺口加大双重压力下，延迟退休似乎成了一个必然趋势。本文从公共政策的视角出发，介绍了延迟退休的政策背景、官方态度，并从正反两个方面进行政策的论证分析，最后结合国内外关于延迟退休的经验，提出适合我国的路径选择。

关键词：延迟退休；社会保障；养老金；人口老龄化一、延迟退休政策的背景信息

当前，在我国人口老龄化趋势日趋严峻和社会养老金“空账”问题不断凸显的背景下，有关退休年龄改革的问题再次引起了社会各界的热议。据国家统计局的资料显示：2011年末全国60岁以上人口达185亿人，占比91%，增加了025%，而劳动年龄人口的比重自2002年以来首次出现下降。预计到2035年我国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。人口老龄化速度的加快和未来劳动力供给可能面临的问题，加重了社会养老金支付压力，成为导致中长期我国养老金收支失衡的重要原因。

二、我国政府对于延迟退休的官方表态

2008年人保部就称正酝酿在条件成熟时延长退休年龄。2011年人社部部长尹蔚民表示，从应对人口老龄化和长远发展来看，延迟退休年龄应该是一种选择。2012年中国政府网发布《社会保障“十二五”规划纲要》，其中提到“十二五”期间，中国将研究延迟领取养老金年龄的政策。2013年中国社科院等机构陆续向人社部提交了各自版本的养老保险改革方案。2013年11月15日当日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，研究制定渐进式退休年龄政策。所以，从历年的官方表态上来看，延迟退休应该是一种必然，且符合世界潮流。

三、我国养老制度分析

（一）理想的养老制度。中国远在周朝便有完善的养老体制。到了现代，家庭养老结合社会养老成为主流。而理想的社会养老制度应当具有以下结构：第一，建立起全国性的基础养老金项目，满足国民最基本的生活需求；第二，作为补充层次，应当建立起各种形式的年金养老金，提高老年人的生活水平；第三，大力发展储蓄性养老金计划。

（二）我国目前养老制度面临的问题。90年代我国确立的基本养老保险制度采取的是统筹基金和个人账户相结合的方式。按照制度设计，社会统筹的部分可以现收现用，但是个人账户的钱存在那里等退休以后再用。但在当时建立这个制度之前，整个社会上有很多退休人员和即将退休人员没有缴过费，而他们的养老金也得从基本养老金里出。但是单位缴纳的那部分钱不够来支付养老金，所以这些退休人员的养老金有一部分便来自于原本不能动用的个人账户，这便形成了“个人空账”。另外，由于养老双轨制的存在以及缺乏完善的立法，我国的养老制度一直为人诟病。

（三）延迟退休是对现有养老制度的纠偏。为了缓解养老金缺口的压力，延迟退休政策这几年一直为社会所广泛关注。据专家计算，退休年龄每延迟一年，我国养老金基金可增长40亿元、减支160亿元，缓减基金缺口约200亿元，可以有效地缓解目前我国养老金面临的压力。

四、延迟退休政策的分析论证。一项政策的实施必然会牵涉到很多人的利益，延迟退休更是关系到每个人将来的养老问题，因而引发了社会的强烈关注。目前，对于延迟退休主要分为支持和反对两派。

（一）支持的理由

1、缓解养老金压力。按照专家们的计算，退休年龄每延迟一年，我国养老金基金可增长40亿元、减支160亿元，缓减基金缺口约200亿元。延迟退休的确能在一定程度上缓解养老金的压力。

2、维护代际公平。随着人口老龄化的加速以及计划生育政策的影响，若不及时调整工作周期，势必会影响代际公平。而且，由于生活水平的提高，人的寿命在不断增长，一般到了70多岁，人便会将属于自己的养老金消耗光，而现代人普遍能活到80多岁，这时候便开始消耗别人的养老金资源，本质上是一种不公平的表现。

3、对人力资本的合理使用。现代人普遍接受了较高的教育，随着受教育年限的增加，30岁刚刚开始工作并不是件稀奇事，但是在目前的制度下，18岁参加工作的人和30岁参加工作的人都可能是在60岁退休，这既是对前者的不公，也是对后者劳动能力的浪费。

4、我国目前的退休年龄属于偏早型。纵观全球，很多发达国家在近二十年间都对退休年龄进行了调整，目前大多数西方国家的退休年龄在60到67岁之间，大多为65岁。

（二）反对的理由

1、延迟退休增大就业压力。中国社科院人口与劳动经济研究所张车伟副所长曾指出，当前中国城镇单位就业人员数超过1.1亿人，每年大约有300万左右的人退休，但中国每年新增就业机会只有1000万左右，如果提高退休年龄，就占去机会的30%。

2、延迟退休不利于社会公平。对于体制内的工作人员或者脑力劳动工作者来说，延迟退休并不会对其产生多大影响。但是对于一些体力劳动者来说，年龄越大体质越弱，很难再继续工作下去。另外还有一些国企的下岗员工，因国企改革而下岗，后来又因为种种原因很难再就业，他们一直盼着到了法定年龄就可以领取养老金，政策一旦调整，他们无疑将受到重大打击。

3、“有命交社保，没命拿社保”。2009年，中国人的平均寿命为73岁。因此，若将退休年龄推迟到65岁的话，那么交了几十年养老金后却只能拿8年的养老金。有网友算了笔账：以中国平均寿命73岁算，月薪3000，60岁退休每月2164，65岁退休每月2786。60岁退休共领2164×13×12=337584元，65岁退休2786×8×12=267456元。多缴五年养老金，结果少领70128元。

4、应先破除双轨制。对于养老金双轨制的存在，民众对此早已怨声载道。如果全国的公务员和事业单位人员全部纳入统一的社保体系，那么将极大地缓解养老金紧张的局面。

5、现有退休年龄政策执行不力。我国当前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁。很多人认为，在现有退休年龄政策都执行不了的情况下就冒进地延迟退休，显然不合理。

五、国际和国内经验借鉴

（一）北欧老年就业政策的启示

21世纪以来，北欧五国为了应对养老金账户的压力，纷纷推行了改革，下面以冰岛为例。首先，冰岛制定了一系列激励老年人就业的社会保障政策与法律。冰岛法律规定领取养老金年龄为67岁，并立法取消了75岁以上老年就业者必须领取养老金的最大年龄限制。冰岛的养老金包括公共养老金、职业养老金和个人养老金；其次，冰岛为了改善老年就业环境，也制定了健全的政策与法律；最后，冰岛为了提高老年人的就业能力，还十分重视成人教育，大力开展终身教育。根据北欧的启示，一味以经济利益为诱导来实施延迟退休显然过于简单粗暴，做好配套的工作同样非常重要。

（二）上海弹性退休机制的启示

2010年上海实行弹性退休机制，根据自愿原则，可申请延迟退休。弹性退休制度可以有效地解决不同工种之间工作年限差距较大的问题。但是这种弹性退休制度也暴露出了部分不足，一方面，弹性退休的对象范围，给部分国企领导以制度缺漏，甚至可能产生寻租机会；另一方面，柔性退休激励机制不足，多干几年养老金没有大幅增加，很难为多数人接受。所以尽管弹性退休制度是一个不错的尝试，但其本身也存在着诸多问题。

六、探索延迟退休，完善养老制度的路径选择

（一）延迟退休方案的设计

1、渐进式延迟退休。延迟退休受阻本质上就是整体利益与个体利益、长期利益与短期利益之间的博弈。首先，关于延迟退休政策，不能哪一年放出来哪一年就开始实行，应当过渡几年，让社会民众理解延迟退休的政策和意义，以此来减少改革的阻力；其次，在具体实施上，可以按照每年延迟退休2个月的“小步快走”的方式来实施；最后，面对不同行业的工作者，应当做出人性化的区分，允许艰苦岗位的男女适当提前若干年领取养老金。

2、退休年龄与领取公共养老金年龄实行分离。在过去我国总将领取公共养老金年龄和退休年龄当一回事处理，随着老龄化社会的到来，面对这个问题，应当分开考虑。由于每个人的情况都不一样，包括身体状况、学历条件、家庭因素等，所以应当允许每个人自己安排自己的退休时间。不到领取养老金年龄就退休的人，应当按照一定的比例少拿养老金。

（二）完善我国养老制度

建立多支柱的社会养老保险计划已经成为世界保障制度发展的普遍规律，发展补充层次的年金养老金计划和自愿储蓄性养老金计划是这一规律的客观要求。完善的养老制度，有助于人们在提前退休到领取养老金这一段“空白期”内维持生活。所以，大力发展年金养老金制度和自愿储蓄性养老制度迫在眉睫。尽管我国的《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》等法规相继出台，企业年金已经开始运作，但是目前为止仍然很不完善。另外，大力发展储蓄性养老金计划，也可以向个人提供补充收入保障。

（三）构建社会的公平正义大环境

社会政策上构建公平正义，本身就是中央政府的责任。十八大强调了逐步建立以“权利公平、机会公平、规则公平”为主要内容的社会公平保障体系，保证人民平等参与、发展的权利。而构建关于养老金体系的社会公平正义的大环境，需要从以下两个方面来着手。

1、养老双轨制的并轨改革。社会保障应当遵循公平、正义、共享原则，现在的双轨制明显不符合这一原则。民盟中央经济委员会主任郑功成教授提出了改革双轨制三步走的方案：第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立起基本“养老保险制度”，建立责任分担机制，让其工作人员也像企业职工一样承担缴费义务；第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位退休人员的退休金分解成“基本养老保险金”与“职业年金”，其中的“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。降低机关事业单位工作人员的“基本养老保险金”，使之与企业职工“基本养老保险金”待遇接近；第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。至此，彻底消除导致两者之间差距的因素，制度“并轨”也就水到渠成。①

2、健全相关法律法规，创造适合老年人就业的公平环境。由于延迟了退休年龄，也就意味着相当多的老年人还需继续工作一段时间，所以创立一个适合老年人就业的公平的环境就显得格外重要。根据北欧的经验，颁布统一的《反歧视法》或者《就业保护法》是必不可少的。除此之外，提升老年人的就业能力也至关重要，国家应当大力开展成人教育，特别是老年人的教育。（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

注解：

①引自http：//news.china.com.cn/2012lianghui/2012-03/12/content_24872986.htm

参考文献：

[1]杨志超.北欧老年就业政策对我国延迟退休制度的启示[J].学术界，2013（7）.

[2]杨东升，刘峰.对于当前延迟退休年龄之必要性的质疑——基于国际比较的视角[J].劳动保障世界，2013（4）.

[3]荣莉，林健.国外退休年龄研究及研究建议[J].中国人力资源开发，2011（5）.

[4]叶晓倩，韩锟.欧盟国家养老金改革评析及其启示[J].中国软科学，2004（11）.