民办养老机构的困境与对策研究

石 曦

（浙江商业职业技术学院，浙江 杭州310053）

随着人口老龄化，适合我国国情的新型养老模式日益凸显其优越性。近年来，我国的民办养老机构快速发展，发挥着公办养老机构无法替代的作用。但由于经济发展水平、传统思想观念和政府政策落实难等多方面的影响，民办养老机构在发展过程中面临不少问题，这些问题制约着民办养老机构的进一步发展壮大。

一、民办养老机构发展存在的困境

1、融资约束

一是前期投入面临融资困难。融资难是民办养老机构面临的普遍性问题，加大了机构的运营成本和开办风险。养老机构的投资一般先期投入较多，利润较低，周期较长。民办养老机构登记为民办非企业单位,虽然可以享受土地划拨、资金补助等优惠政策,却不能分红，资产也不能抽回,土地、房产不能用来抵押贷款。商业银行一般不愿意提供贷款，启动资金只能通过自有资金或者民间借贷方式筹措，很多民办机构由于后续资金跟不上而面临生存危机。 二是运营期间入不敷出。目前我国民办养老机构运营期间主要收入来源为入住老人的费用及政府相关补贴，以杭州为例，民办养老机构的老人一个月花费在2000-3000元左右。按浙江省政府的扶持政策，新建民办机构每床位给予6000元的一次性补助，加上当地政府的补助，宁波最高为2万元/张，杭州为1.8万元/张，而每张床位的建设成本在20万—25万，这依然是杯水车薪，这两项收入难以维持民办养老机构正常运营。经营者受资金困扰，无力添置与维修设施和设备，降低了吸引力与竞争力，难以良性循环。

2、政策偏差

民办养老机构作为新兴的非营利组织,是在我国养老体制尚不健全的大背景下产生的,政策环境并不成熟,产业发展所必备的要素还需培育和完善。尽管政府有不少宏观政策鼓励民办养老机构的发展，优惠政策在很多地方没有真正落到实处，民办养老机构得到的实惠有限。2000年国务院办公厅19号文件 《关于加快实现社会福利社会化的意见》出台了社会力量举办社会福利机构在税收、土地、水费、电费等方面的具体规定。我们在对杭州市民办养老机构的调查中发现，2014年以前，除免税优惠外，其余几乎没有。我国对营利性民办养老机构和非营利性民办养老机构采用不同的政策，尤其在税收政策方面，对前者虽然减免了营业税，但土地税、房产税、企业所得税等并未减免。民办养老机构成立之初就在盈利和公益之间徘徊,合理回报与资本增值的诉求难以满足,产权制度的模糊导致其陷入进退两难的困境。

3、功能不全

目前，绝大部分民办养老机构的服务内容主要是日常护理、家庭服务，医疗保健、精神慰藉较少涉及，针对失能老人的医疗护理型养老机构更少，总体上民办养老机构的服务功能不全。一是服务项目单一，只能满足低端需求。许多养老服务机构仅限于吃、住等基本生活服务，缺乏特色和个性化的服务，而对有些老人的心理和精神需求难以满足。二是以老人为本观念不强。一些养老机构服务硬件设施和服务不能以老人为本，而是以方便机构管理为目标，管理多于服务。三是专业化、规范化程度低。如护理员与老人配备比例不匹配，难以保证服务的科学性和稳定性。

4、专业人员短缺

通过调研发现，目前民营养老机构的护理人员大都是农村进城务工人员和下岗职工,几乎所有的民办养老机构护理人员都存在年龄偏大、专业知识不足、护理技能不过硬、工作满意度不高的问题。由于工资低、工作又累又脏、劳动强度大，队伍不稳定，人员流动太大。她们为老人提供的服务也仅限于低附加值的工作，老人的心理慰藉难以承担，整体管理水平和服务质量难以满足老人们的特殊要求。

二、对策建议

1、落实扶持政策，加大扶持力度

在融资支持方面，应鼓励商业银行开展产品创新，对民办养老机构提供低息贷款，政府对贷款的民办养老机构实行贴息政策，同时针对民办养老机构的贷款建立信用担保制度或贷款保证保险制度，以分散贷款风险。完善针对营利性民办养老服务机构的税收优惠政策，创办后在一定年限内予以税收减免;为养老产业提供信贷支持的金融机构可一并纳入税收优惠范围等。

在土地支持方面，可以采用公建民营方式，由政府负责建设养老机构的基础设施，或将废弃的学校、废旧的工业厂房、闲置的政府办公楼等进行改造，由政府购买社会组织服务，交由民营企业运营，以此缓解用地难题。为确保政策落实到位，养老服务设施的建设应该成为对地方政府考核的指标之一。建议在建设用地指标审批时，必须保证一定比例的养老服务设施用地，将养老用地供应比例纳入用地总体规划，条件成熟时可以设立养老产业专项用地类别，对养老用地供应方式和产权持有方式进行创新，在农村可以开展宅基地换养老模式。

在此基础上，各级政府要落实其他扶持政策，各地出台的政策很多，但是落到实处的少。要加大对民办养老机构的补贴支持力度，如营运费用补贴、新增床位补贴、意外伤害投保补贴、专业人才培训费补贴等要落到实处，以推动社会投资，提高供给能力。由于各地财政状况不同，区域差异明显，相关补贴费用建议由省级财政统筹安排。在税收、水电、煤气、数字电视、电信业务收费标准等方面的优惠政策做到明确化、机制化,并加大督察力度，确保有关优惠政策能得到落实。为提高让民间资本进入养老服务领域的热情,要使他们也能享受这一领域的投资回报。

2、转变政府职能，发挥社会组织的作用

现代社会存在的市场失灵、政府失灵、契约失灵、志愿失灵等现象影响了社会各组成部分机制的运行，使市场、政府和社会民间组织这三种制度通过互补实现整合具有了可能性。政府购买民办养老机构服务就是政府和民间组织为实现共同目标而相互协作提供养老服务的过程。这就要求政府转变观念，积极培育民间组织，加大初期的财政投入，以保证民办养老服务业的顺利发展并使政府与民间组织的合作实现良性循环。我国公办养老机构长期以来承担着机构养老的主要任务，履行着福利养老功能，起到了特定的历史作用，但难以适应随着环境的变化和时代的发展。公办养老机构覆盖的对象有特定性，主要为“三无”老人、低收入的失能和半失能老人，切实承担着政府的最基本责任，为民办养老机构发展提供了空间。因此，通过政府购买服务可以推进公办养老机构转制，降低运营成本，营造与民办养老机构均等的市场环境，体现市场在资源配置中的基础性乃至决定性作用。

3、转变思想观念，促进产业化快速发展

正确处理政府责任和市场发展的关系，加大培育养老产业的力度,促进养老市场的繁荣,以养老产业发展推动养老事业发展,实现养老服务事业和养老服务产业的协调发展。以前，国家把养老服务视为事业，但养老服务是事业也是产业，可以说是潜力很大的产业。一是可以拉动投资。大型养老机构，像大型保险公司和知名房地产开发企业投资的养老机构，投资额达数亿元甚至几十亿元，对相关投资的带动作用非常明显。二是促进消费。数量庞大的老年人口以及由此形成的老年服务的需求，标志着我国养老服务产业正逐步迈入历史机遇期，老年人的医疗保健、护理服务、老年产品用品的开发等行业的发展前景非常广阔，对扩大我国内需、形成新的消费热点具有重要意义。三是促进就业。养老产业尤其是养老服务业，可以容纳大量的就业者。养老产业是典型的劳动密集型产业，养老产业在提高社会整体就业水平方面的作用巨大。此外养老产业还能带动商业、娱乐、旅游、理财、保险等方面的就业。

4、加强法律规制建设，强化行业监管

目前，我国多数民办养老机构采用的是家庭式的管理方式与粗放的服务模式,管理与服务的层次低。根据《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，应强化准入、运营、管理、服务等各个环节的监管，启动第三方评估机制，构建以老人和社会满意度为评价指标的养老服务质量管理体系。一是要加强对法律执行的监督，严格执法标准,依法追究侵犯老年人合法权益的不法行为的责任。目前，一些民办养老机构人员的法律意识比较淡薄，入院合同不规范,矛盾纠纷时有出现。因此，应逐步建立完善的老年法律服务、法律援助的组织网络,设立法律服务点和老年人维权岗位,保证老年人能够就地、就近、及时地享有法律服务和法律援助。二是要加强民办养老机构行业协会的建设，制定行业规制，规范行业行为，强化行业监督，维护行业利益。行业协会要在技术水平、服务标准、收费标准等方面组织第三方评估，促进行业自律，引导行业发展。

5、加强队伍建设，提供人才保障

在人才建设方面，一是加快人才培养。建立各级培训体系，将民办养老机构护理人员培训纳入农民工、家政服务业人员和城市再就业人员培训范畴。相关部门要出台政策支持和鼓励职业院校利用自身资源优势，增设养老管理与服务、老年护理等专业，加快培养老年医学、营养、康复等人才，吸引更多的年轻人投身养老服务行业，鼓励毕业生在民办养老机构从事老年护理服务方面的实习和就业，对接收毕业生的民办养老机构进行补贴和奖励。二是加强在职培训。与职业院校、社会培训机构、行业协会或科研机构开展合作，设立培训基地，强化培训工作，不断提高现有从业人员的职业素养、服务意识和业务技能。

[1]徐祖荣.民办养老机构发展的问题表达与策略选择[J].武汉科技大学学报(社会科学版),2014,(6).

[2]刘长斗.老有所依:且看民办养老机构崛起-湖北省民办养老机构调查与思考[J].政策,2014,(1).