拒绝条款缘何难以保障“拒绝”——对《行政处罚法》第49条、第56条的分析

文 （华东政法大学，上海 200042）

《行政处罚法》在我国行政程序法制化进程中的意义无需赘言，诸多条款创造性地对行政相对人的权利予以了保障。其中，该法第49条关于“（行政机关及其执法人员）不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款”，第56条类似规定“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举”，被认为是“法律对公民拒绝权的明确承认，也是最著名、被最广泛引用的规定”。［1］从制度构建的理论意义来看，这一论断并非溢美之词，但这一条款在行政执法过程中的实际运作不容乐观，甚至与保障行政相对人权利的价值追求相左，反倒成为行政相对人利益受损扩大化的缘由。拒绝条款缘何难以成为依法拒绝的保障，绝非我国法治落后这一主观性的论断能够解释，只有对表面原因和深层次原因结合分析，才能为制度的完善提供可行性建议。

一、拒绝条款运行的困境

学者在关于行政抵抗权的研究过程中，偏好引用拒绝条款来论证行政抵抗权已在我国行政法规范中得到确认［2］，但是，这些学者运用体系性的行政抵抗权理论与无效行为理论论证时，颇为牵强。如有学者对拒绝条款解读时直接得出结论“‘有权拒绝’实际上意味着不使用罚款没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的行政处罚属于无效行政行为。”［3］笔者认为，为了论证保障行政抵抗权的价值追求，赋予现行法律规范中类似的条款这一价值含义，有本末倒置的嫌疑。现行法律制度是否包含对行政抵抗权的确认，对拒绝条款进行实证分析，与先验地赋予这一条款保障行政抵抗权的制度意义相比，其结论会更加客观。在行政执法实践中，拒绝条款确实面临诸多困境，是现行法律制度以及相关理论难以解决的。

首先，公权力的强制性使得相对人不敢拒绝。其次，相对人依据拒绝条款行使拒绝权的后果不明确。最后，对相对人行使拒绝权的救济缺乏针对性。

有学者在论述《行政处罚法》的权利保障原则时，认为“权利保障的思想已经深深浸润其中···尤其是该法第49条关于‘不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款’的规定，更是对被处罚人‘程序抵抗权’的初步认可，其在我国行政法治进程中的重要意义亦不言自明。”［4］这一论断体现了行政法学界对于程序性权利保障的期待，但纵观拒绝条款的实际运行状况，这一期待略显无奈。笔者认为，拒绝条款只是与程序性权利保障存在一定的相似性，具备程序性权利保障的部分特点，但其本身有单项突进的嫌疑，难以承载程序性权利保障这一体系性的重任。

二、拒绝条款科学性的审视

行政法规范是否具有“科学性”？在学界有颇多争论，但不可否认的是，科学性已成为正当化的标志。笔者认为，可从以下几个角度来审视拒绝条款的科学性：

第一，行政法规范符合现代行政法治理念。现代行政法的主题是通过“限权”，实现“保权”，体现在行政法规范之中即要求行政法规范必须承载对公权力行使的监督，实现行政相对人权利的保障。从理念角度来审视，拒绝条款赋予行政相对人在行政机关违法不出具或者出具不合法的收据和单据时，行使拒绝接受处罚的权利，一方面防止行政机关工作人员甚至非国家机关工作人员假借公权力执行处罚之名，非法牟取利益，从而实现对公权力的监督，另一方面，防止面对行政机关的不当处罚，事后难以提供有效的证据，从而导致救济不能，损害行政相对人的合法权益。但实践证明，拒绝条款在赋予行政相对人拒绝权的同时，并未提供拒绝权行使的保障，反而有使行政相对人权利遭遇更多的损害，难以认可拒绝条款完全符合现代行政法治理念。

第二，行政法规范的内容反映事物客观规律。具体到行政法规范领域，主要强调对客观实际的重视，脱离现实的行政法规范在社会生活中没有生命力，要么形同虚设，要么扼杀社会的生机与活力。从内容角度来审视，拒绝条款设立的初衷是解决当时普遍存在的乱处罚、乱罚款的现象，希望通过这一条款的设立，在一定程度上解决乱罚款的问题，防止腐败现象，但这一条款对于行政主体与行政相对人之间实力的悬殊并未予以充分考虑，行政相对人很难依据拒绝条款实现对公权力的监督，导致这一条款有脱离实际，过于理想化的嫌疑。

第三，行政法规范的实施实现立法目的。行政法规范的落脚点在于实施，文本的完美是法治建设的第一步，最终能否实现法律规范制定的原始目的才是规范的价值所在。从实施的角度来审视，拒绝条款在公民权利的维护方面存在疑问。遗憾的是，笔者未能找到行政相对人基于这一条款提起的诉讼，如果将原因归结为我国行政机关的行政处罚行为已经非常规范，不存在不出具或出具不合法的收据和单据的现象，难以令人信服，更多的恐怕还是上文论及的这一条款在行政相对人权利救济方面的漏洞，拒绝条款的设立目的是否已经实现，恐难以作出肯定的回答。

三、拒绝条款的理论依据

拒绝条款的单项突进并非偶然事件，隐藏在拒绝条款背后的理论依据的缺失才是拒绝条款遭遇运行的困境和科学性缺乏的根本原因。

通说认为，拒绝权是行政抵抗权的表现形式之一。行政抵抗权设置的理论依据是行政行为公定力的有限性和无效行为理论。在行政法学理论上，公定力被认为是行政行为效力的一个基本方面，即，行政行为一经成立，不论是否合法，都推定为合法并具有拘束力。［5］有学者认为行政行为的公定力是绝对的，即使对于无效的行政行为，相对人也不得直接予以抵抗。［6］在现代行政法治理念之下，这一观点逐渐被抛弃，赋予行政相对人在一定情况下享有抵抗公权力的权利是权利保障理念的必然要求。抵抗权并非行政法的原创，现代宪法强调对天赋人权的保障，宪法层面上公民的抵抗权是指人民作为宪法的制定主体,享有宪法所规定的基本权利以及维护宪法确立的保障权利实现的基本秩序不被破坏的权利,当国家行为侵害这些权利时,公民便可以对之进行反抗。有学者认为，行政法为具体的宪法［7］，从这个角度来说，赋予行政相对人一定的抵抗权是符合宪法精神的。为此，行政法学界对公定力的认识发生转变，主张行政行为的公定力并非是无条件的，公定力的有限性为行政抵抗权的设立提供了可能性，在何种情况下行使抵抗权的疑问，推动无效行政行为理论的诞生。根据无效行政行为的理论，行政行为具备效力的前提是该行为有效成立。如果行政行为无效或在法律上根本“不成立”，则该行为不具有效力，当然也就不具备公定力。［8］至此，可以得出结论：行政相对人享有对无效行政行为的抵抗权。

解决了理论上的桎梏，并不能保证行政抵抗权的有效实施，仍有两个关键的问题需要解决，一是无效行政行为的认定，二是行政相对人行使抵抗权的时间和方式。

关于无效行政行为的认定，各国立法上有不同的标准，大体上可以概括为主体瑕疵导致无效、权限瑕疵导致无效、内容瑕疵导致无效、形式瑕疵导致无效和程序瑕疵导致无效。立法体例上，多采取列举加概括的方式。

关于行政相对人行使抵抗权的时间和方式。对行政行为的抵抗时间有两种选择，一是在行政主体作出行政处罚决定的同时，二是在行政处罚行为作出后，生效之前。德国学者平特纳指出，当事人不理睬无效行政行为的做法，实践中有相当风险。［9］毛雷尔则告诫称：“公民在法定期限内要求撤销行政行为，才是明智之举。”［10］从各国立法的实践来说，多数国家和地区接受了这一理念。

将目光回转到拒绝条款所在的《行政处罚法》和整个行政法律体系，《行政处罚法》并未将拒绝条款所规定事项纳入到无效行政行为体系内，《行政处罚法》第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。同法第41条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚不能成立”，至此，该法中的无效是否为本文所探讨的“无效行政行为”，并不清楚，在此情况下，很难将拒绝条款规定的事项纳入到整个无效行政行为体系内理解。

从拒绝条款的规定来看，立法目的是鼓励当事人在行政机关作出行政处罚的同时予以抵抗，这一抵抗的有效性上文已有论述，也不符合各国程序法中普遍主张的救济时间。

结合我国《行政处罚法》的立法背景来看，行政处罚在实际运作中存在不少问题，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等。在此背景下，《行政处罚法》作为第一部单行行政程序法应时而生，设置了多项制度保障公民权利。拒绝条款在此背景下产生，这一条置于行政处罚的执行一章和法律责任一章，而非作为作出行政处罚的程序之一置于行政处罚的决定一章，其刻意痕迹明显。笔者认为，如此规定，是为了通过规范罚款收据，防止地方行政机关通过处罚敛财，滋生腐败，至于其法理依据，则明显不足。

通过以上分析，重新审视拒绝条款，可以发现，拒绝条款并非多数学者认为的代表着行政抵抗权在我国法律体系中的确认，拒绝条款的设置与行政行为的公定力理论以及无效行为理论不存在直接的联系，不适宜将拒绝条款等同于西方行政程序法中的行政抵抗权，两者只是偶然的相似，《行政处罚法》中的拒绝条款体现我国政府的行政政策，正是因为拒绝条款缺乏体系性的理论支撑，导致其单项突进痕迹明显，也很难在实际运行中得到落实。

四、完善拒绝条款的路径选择

拒绝条款在我国缺乏系统的无效行为体系和行政抵抗体系的情况下，显得孤立，但类似的条款在整个法律体系中并不“孤单”，法律法规中有多条关于拒绝的条款。与拒绝条款类似的是，这些法条的规定同样缺乏体系性，这些条款面临与拒绝条款类似的困境，拒绝条款相关问题的解决能够为这些条款问题的解决提供参考。

拒绝条款是否应该落实？答案是肯定的，当拒绝条款发挥作用后，能够对行政机关行使公权力形成有效的监督，对行政机关来说，迫使行政机关规范行政处罚行为，不能依靠行政处罚敛财，对于行政相对人来说，合法的收据能保证处罚有据可查，行政相对人提起行政复议或者诉讼时能证明行政处罚行为的存在。保障拒绝条款的落实，有多重路径选择，包括：路径一：建立完善的无效行政行为体系，将拒绝条款所列内容纳入无效行政行为体系；路径二：完善拒绝条款，明确拒绝的时间和方式；路径三：确立针对行政相对人依据拒绝条款行使拒绝权的救济方式。

相比而言，路径一能够根除拒绝不能的问题，同时完备的无效行政行为体系对于行政相对人权利的保障更为周全，但其弊端也很明显，首先，完备的无效行政行为体系需要体系性的理论支撑，在理论研究不足的情况下，很难实现。其次，我国缺乏统一的行政程序法典，各部单行行政程序法规范不统一，一部法律条款的变更牵涉整个行政法律体系，不经济。最后，我国行政程序理念尚未深入人心，实践不足。这也是拒绝条款的尴尬之一，学者多将拒绝条款视为行政抵抗权在我国的法定，一方面大力赞扬拒绝条款的程序法意义，另一方面又对拒绝条款的落实情况表示失望，通过上文的分析，笔者认为，拒绝条款与西方所谓的行政抵抗权无关，不能通过对拒绝条款的观察来审视行政抵抗权在我国的制度前景，拒绝条款难以承载如此重任，通过对拒绝条款的运行进行观察来审视行政抵抗权在我国的制度前景并不乐观，否定两者的联系，能使拒绝条款的落实更为从容，行政程序法治化更加有序。

路径二的选择能够解决拒绝行使的问题，给予行政相对人行使拒绝权更为明确的选择，对于防止行政相对人利益损害的扩大化和保障行政执法的和谐具有重要意义。但是，通过对单项条款的完善，难以为整个行政程序法治化的进程提供有益的参考，事实上，对单个条款的完善，仍未解决行政相对人行使拒绝权的救济问题。

路径三侧重于事后救济的完善，其积极意义在于能够针对性地解决当下行政相对人行使拒绝权的救济问题，对于拒绝条款的真正落实提供司法上的援助，从长远的角度看，目前我国司法实践中，缺乏对当事人合法行使拒绝权进行救济的司法经验，通过这一单项拒绝权救济的尝试，为将来建立行政抵抗体系后的司法救济提供经验参考。

结语

拒绝条款是行政程序法治化进程中的偶然，赋予这一偶然现象必然性的解释，不免产生存在偏差的结果。偶然的存在为将来必然性的体系建设能够提供一定的参考，准确地定位拒绝条款存在的意义，实现其本身设定目的的同时，次要地承载未来制度建设的先行角色，或许才是这一偶然性条款存在的真正意义。此外，诸如拒绝条款这类在我国行政法理论体系中缺乏深入的研究而盲目地引入我国行政法规范之中的现象并不少见，国外有些制度建设对于保障行政相对人权益有着重要的创设意义，但不代表能够直接为我国立法实践所吸纳，“吾人应重视继受外国法制之后的消化工作。每个国家都有其传统文化与政治经济等特殊背景与结构，因此在仿效外国理论与相关法律之后，应该透过司法裁判与学说诠释，持续不断地落实与深化，并选一步发展出合乎我们社会需要的行政法”。［11］

［1］何海波.公民对行政违法行为的藐视［M］.中国法学，2011（06）.

［2］王锡锌.行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨［M］.法学，2001（10）.

［3］金伟峰.相对人抵抗权与中国的行政法澡实践［M］.浙江大学学报（人文社会科学版），2004（02）.

［4］杨海坤，章志远著.中国行政法基本理论研究［M］.北京大学出版社，2012：265.

［5］罗豪才.行政法学［M］.北京大学出版社，2000：98.王名扬.法国行政法，中国政法大学出版社，1988：164-165.

［6］叶必丰.论行政行为的公定力［J］.法学研究，1997（05）.

［7］翁岳生主编.行政法［M］.元照出版公司，2006：28.

［8］［日］南博方.日本行政法［M］.杨建顺译，中国人民大学出版社，1988：41.

［9］［德］平特纳.德国普通行政法［M］.朱林译，中国政法大学出版社，1999：137.

［10］［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟译，法律出版社，2000：254.

［11］翁岳生.行政法［M］.元照出版公司，2006：29.