检察监督过程中当事人诉权的保障

毕文丽，曹瑞东

(天津市宝坻区人民检察院，天津301800)

一、民事诉讼法中当事人申诉的新旧规定对比

修订后的《民事诉讼法》第二百零九条规定了当事人向人民检察院提出申请检察建议和抗诉的程序、事由及检察院处理当事人申请的程序，同时规定当事人向人民检察院提出申请的次数限制。与修订前相比，修改后的审判监督程序的变化体现在三个方面:

1.限制当事人反复申诉，保障诉讼终结。民事判决具有最终的确定力，需要维持其权威性和稳定性，但一些当事人在检察机关作出不予提出检察建议或者抗诉，或提出再审检察建议或者提出抗诉人民法院再审后，仍反复缠诉。为平衡保障当事人申诉权与维护生效裁判稳定性之间的关系，《民事诉讼法》第二百零九条规定了申请检察机关提出检察建议或者抗诉以一次为限，检察机关作出决定后，“当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”限制当事人反复申请，检察机关及办案人员可以更多地把力量投入其他案件办理，既防止在同一案件上的司法资源浪费，也有利于其他案件办理效率的提高，使民事检察监督案件办理形成良性循环。

2.对申诉顺序予以规范。民诉法修订前，对申诉顺序并未规定。当事人出于“保险”起见，往往同时向人民法院和人民检察院申诉。重复受理的结果，必然造成司法资源的无谓浪费。更为严重的是，重复受理会带来法检两院处理结果“相互打架”现象。司法机关由于认识不同导致处理结果不同，造成事实上的法制不统一，无形中损害了司法机关的整体形象，客观上引发了当事人对司法机关工作人员廉洁性及办案能力想象，加剧了人民群众对司法公信力的怀疑。修订后的民事诉讼法本着穷尽程序的原则，强化了人民法院内部纠错机制，规定当事人须首先向人民法院申诉，只有在人民法院对其申诉驳回、逾期不作出裁定或者经再审的判决、裁定仍然存在明显的错误时，当事人方能向检察机关申诉。这样，从制度上杜绝了当事人重复申诉、司法机关多头受理的现象。

3.申诉事由发生了变化。考虑到新法在诉讼中已经强化保障了当事人的诉权，继续保留“违反法律规定管辖错误”及“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”已经没有太大的必要性了，将此弹性条款予以删除，而只规定了“人民法院驳回再审申请的”、“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”、“再审判决、裁定有明显错误的”这三种情况下可以申请检察建议或者抗诉，申诉事由更加明确、具体。

4.规定申诉审查期限，缩短办案周期。《民事诉讼法》第二百零九条明确了“人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。三个月审查期限给检察机关办理案件戴上了时间“紧箍”，要求检察办案人员认真、及时、有效履行职责，在法定审限内尽早地结案，取得最大的法律效果和社会效果。值得注意的是，民诉法并未对三个月审查期限作任何例外规定。检察机关在办案过程中，面临着鉴定、调处、调阅卷宗以及虚假诉讼、司法人员违法行为调查等问题，民行检察案件审查应注意提高效率。

5.民事检察监督兼具私权救济功能。修订前的民事诉讼法未规定当事人的申请抗诉权，通常认为，民事检察是对公权力的监督，并非私权救济机制，检察机关作为国家的法律监督机关监督法律正确统一实施，不是任何一方当事人的代言人，检察机关对法院的民事审判活动进行法律监督、对生效判决提出抗诉，自然不需要当事人的申请。修订后的民诉法对此作了调整，明确规定了当事人的申请检察建议和申请抗诉权。这种变化是民事检察理论的一个重大突破，意味着检察机关实行法律监督，维护公平正义，不仅是对公权力的监督，同时也兼顾到对私权的救济，体现了以人为本、社会和谐的当代社会主义法治理念。

二、当事人申诉的法律修订给民行检察部门工作造成的影响

1.申诉案件线索的急剧减少。将当事人向人民法院的申诉设定为人民检察院受理申诉的前置程序后，大量存在明显错误的生效判决、裁定必将会在人民法院的再审程序中得到有效过滤，检察机关受理申诉案件数量减少实属情理之中，抗诉案件的数量锐减更是顺理成章的结果。结论就是，多年来检察机关所奉行的“构建以抗诉工作为中心”的民行工作方针毫无疑问地发生嬗变，代之以“多元化的监督体系”应该是必然的趋势。

2.对民行检察部门工作人员的素质要求更高。第一，案件经过人民法院受理的前置程序，简单明了的案件都经过了人民法院的处理，反而疑难、复杂的案件成为漏网之鱼，这就要求办案人员更加认真细致、抽丝剥茧，把案件搞清楚、弄明白，要求办案人员具有更高的专业素质和法律素养。第二，经过人民法院驳回申请或者人民法院逾期不作裁定，使申诉人的不满情绪增长，到检察院时往往气愤难平，需要办案人员更加耐心的做好说服教育工作，释法说理，最大限度的减少或者消除其心中的不满情绪，要求办案人员具有良好的口才及耐心细致等素质。落实民事检察监督案件审查期限及相关规定，检察机关及办案人员需要领会立法精神，增强对效率重要性的认识，切实树立效率与公正并重理念，真正把提高效率贯穿于办案全过程。

3.息诉工作将会变得更加困难，息诉问题将会更加突出。案件经过二审、再审后，无理申诉案件比例将会毫无悬念地大幅提高，检察监督这一手段的最后性与申诉人过高的期望值相互结合的背景下可以想见，一旦检察机关作出不提请抗诉或者不抗诉决定，申诉人出现过激的言行进而加入上访群体的可能性不可低估，对此必须有足够的心理准备。因而，在民行检察工作中要将息诉服判提升到与提请抗诉同等重要甚至更为重要的位置。

三、民行检察部门如何确保当事人申诉权利的行使

(一)规范程序、完善制度建设

1.着力构建民事检察多元化监督格局，进一步明确基层民事检察发展思路。新民诉法实施后，民事检察将呈现出新的多元化监督格局，基层民事检察思路也将更为清晰可行。从监督方式看，检察建议是直接履行监督职责的唯一方式，当然提请抗诉可以作为其间接履行监督职责的一种方式。从监督手段看，立足于开展违法行为监督和执行监督，应当重点把握违法行为调查，同时做好对当事人和案外人的调查核实工作。

2.进一步规范检察建议的发出程序及跟踪落实情况。检察建议作为一种与抗诉并列的法定的民事检察监督方式，修订后的民事诉讼法将检察建议规定为一种独立的监督方式，其所体现出来的民事检察同级监督理念，以及赋予检察建议法定监督的制度价值是重要而深远的。但是修订后的民诉法对其运行程序、效力没有作出明确而具有操作性的规定，这使得监察部门在实际操作中产生困难，各个地区及各个级别的检察院制作的检察建议参差不齐，没有统一的格式，难免降低其权威性，也使得人民法院低估了其效力。应建立统一的检察建议格式，统一发出检察建议的程序，并进一步跟踪落实情况。

3.提高民行检察部门办案人员的整体素质。新民诉法对民行检察人员的工作素质及理论水平要求很高，应通过系统的培训，增强办案人员的法律功底和业务水平，并积极开展比武练兵等形式的竞赛，增加办案人员学习的积极性，同时招聘更多专业性人才充实民行队伍，为民行部门注入新鲜血液。

(二)多举措并重，维护当事人的诉权

1.加大宣传，畅通申诉渠道保证案源。案源直接决定着民行检察监督的价值，只有保持适度的监督规模，才能形成有效的监督氛围。案源匮乏一直是制约民行检察工作发展的“瓶颈”。为了解决案源问题，检察机关应采取多种形式加大宣传力度，广泛深入宣传民行检察工作的工作性质、职责、受案范围、立案标准、办案程序等，增进群众对民行检察工作的了解。

2.加强沟通，建立完善联系工作制度。民行检察作为法律监督的一种手段，既可以牵头，也可以参与，只有和其他检察职能共同配合，加强民行、刑检、自侦、控申、预防等部门信息情况及时互通，才能发挥检察权的整体监督优势。同时加强多种职能互补，要在坚持抗诉主导地位的同时，积极开展查办法官职务犯罪、督促起诉与支持起诉、对法院调解和执行情况实施监督等。另外，还要改变以往坐等办案的工作方式，提倡走出去，加大与相关部门的联系，联系的方式可以是召开座谈会，介绍民行检察情况，建立定向联系制度，及时互通情况，对个案开展重点合作。

3.要强化尊重当事人意思自治和平等的理念，维护当事人的诉权。检察机关在受理案件、提出抗诉或检察建议、建议和解、监督执行时，要充分尊重当事人的意愿和诉权，不能代替当事人主张或放弃权利，不能成为一方当事人民事权利的代表或者代理人。尤其要尊重当事人申诉权利的行使，除损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正的情况外，一般应以当事人申诉作为审查案件、进行监督的前提。要坚持遵循民事诉讼的基本规律，尊重当事人在法律范围内的处分权，防止和避免因检察监督的不当介入，破坏当事人在诉讼结构中的平衡性，进而造成对当事人诉权的不当干预。

4.以当事人利益为本源，规范执法办案，达到法律效果、社会效果的统一。在严格限定办案期限的同时，对民行部门办案时间做了严格的限制，大大提高了工作效率，这不仅有利于减轻当事人讼累，而且有利于及时化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定，具有十分重要的意义。办案人员要从更好实现公正与效率统一、更好保障当事人权利、更好维护社会和谐稳定出发，正确理解法律规定，严格遵守法定时限，在确保办案质量、保障司法公正的前提下，进一步改革办案模式，规范办案程序，强化流程管理，提高自身能力，提高办案效率。

(三)探寻方式方法，做好当事人息讼工作，维护社会和谐稳定

1.规范立案风险告知程序，前移息诉工作关口。为防止申诉人事先对申诉结果抱有过高的期望值，承办人可以制作专门笔录告知申诉案件可能的处理结果及风险，告知当事人“受理未必立案，立案未必提请抗诉，提请抗诉未必抗诉，抗诉未必改判”，为将来可能面临的息诉工作预先减压。

2.规范听证程序，创造和解息诉条件。可以根据各地实际情况及案件的具体特点，设置一个独立的听证程序，承办人引导双方以申诉意见范围内的争点进行对抗。通过该程序，使得申诉人和被申诉人有机会重新理性地评判申诉人的诉求，寻求双方进行和解的机会。

3.规范答疑程序，确保息诉工作效果。对于申诉人坚持不接受不抗诉或者不提请抗诉决定，情绪激动、可能存在越级上访苗头的，组织由院外专家、学者组成的释法答疑委员会对其进行公开的答疑活动，具体做法可以因地制宜。基层检察机关的息诉实践表明，在申诉人对检察机关心存偏见的情况下，通过专业、中立的专家对其进行答疑，是一条切实可行的路子。