公民参与国家财政投入运行中的利益平衡研究

荆 平

一、公民参与国家财政投入监管的正当性分析

（一）公民参与国家财政投入监管的理论依据

1.公共产品理论。这是公民参与权的理论基石。公共产品理论由萨缪尔森提出，自其理论提出后便一直作为解释财政和税收存在必要性的基础理论。公共物品理论中的公共物品是指由公共经济部门提供的，用以满足人类公共欲望的财产。1公共物品概念是相对于私人物品而言的，对公共物品与私人物品加以区分的理论依据是人类存在着私人欲望和公共欲望，私人欲望是指个人能够独自享有的需求，具有排他性，而公共欲望则是指公众可以共同享有的需求，不具有排他性。公共欲望存在于私自的个人欲望之中，但与私人欲望相比，因为其公益性，决定了公共欲望不具有排他性的特征。公共欲望的公益性和排他性特征表明了其无法通过市场途径来满足，而对于公共物品的需求又确实存在于个人的欲望之中。那么，如何满足公共欲望呢？这时候，作为政府以其自身掌控国家运作的实力成为提供公共物品的适格主体。而由于政府本身是非营利性的，其提供公共物品资金来源只能是广大民众，这就为政府拥有征税权和纳税权提供了理论基础。

布坎南所创的公共选择学派对公共物品理论进行了更加深入的研究。他们运用经济学的分析方法，深入研究了不同的税收制度对个人参与公共决策时的影响。最终提出，公共物品的供给规模，是由个人以某种政治选择方式决定的。公共物品理论以及公共选择学派的理论向人们传递着这样一个信息：国家征税权实现的过程，也是一个公共物品的购买者—纳税人权利实现的过程。这就为纳税人参与税收征纳过程提供了理论基础。

2.税收法定主义。这是人民参与权的保障。 基于公共物品理论所提出的纳税人权利最终实现，离不开法律的保障，而税收法定主义就是法治在税收活动中的体现。税收法定主义萌芽于英国，也是英国法治进程的开端，当时确立的税收法定主义的核心是，课税权不得任意行使，征税必须经纳税者同意。现在，随着国家的发展，国家以税收为财政来源的依赖性日益加强，税收国家的属性日益明显，税收法定主义的内涵也愈加丰富。纳税人对国家征税的同意权，也只是税收法定主义的一个方面，另一方面，随着各国公共财政体制的构建，财政投入的核心转移到了保障基本民生方面。伴随着财政规模的不断扩大，各国对财政资金的使用情况和运行效率提出了更高的要求，而税收是国家财政投入的重要资金来源，税收的支出则是国家财政投入的重要组成部分。由此，税收法定主义的内涵也有了进一步的突破和发展。税收法定主义的价值内涵从纳税人的同意权延展到了对国家税收支出的监督权。

3.委托人—代理人理论。这是对财政运行过程进行监督的要求。税收法定主义为公民参与到国家财政运行过程中进行监督提供了理论依据，而委托—代理人理论则对财政监督的必要性提供了依据。委托代理关系一般是指一个或者多个行为主体根据一种明示或者隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权力，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。2在公共财政的运行中，国家为了保证能够长久稳定地从社会中得到财政来源，就会为公共或者准公共产品或者服务提供资金，也就是说，公民将一部分财富交给国家，由国家来进行管理，公民与国家之间就形成了委托—代理关系，政府就是国家的代理人。在代理人理论中，当代美国经济学家来宾斯坦所提出的X—非效率3问题揭示了这样一个弊端：即政府作为国家的代理人，政府的各个职能部门能否按照国将财政投入到公共产品达到最大绩效这一目标来行为呢？比如，某个管理部门并没有发挥其管理职能，其手下员工并没有努力工作，这都会降低资源配置的效率。由委托人—代理人问题而导致的效率损失该如何解决呢？一般来说，解决委托人—代理人问题有效的方法是实施激励机制或者监督机制。

（二）我国财政投入运行过程中的监督主体

既然财政监督是国家财政投入运行中必不可少的一部分，那么财政监督的主体到底是什么呢？在各国的实践中，财政监督的主体主要有立法监督、司法监督和行政监督。立法型财政监督，其监督权由国会掌握，能够有效排除行政权的干涉，监督主体具有高度的独立性和权威性。实行立法型监督制度的国家主要有美国、加拿大、新西兰等。司法型监督的特点是监督主体与司法主体相结合，能够做到一定程度的独立、公正、客观。采用司法监督为主体的国家主要有法国、德国、日本等。行政监督，是由行政部门直接掌控财政资金的运行环节，能够及时了解其出现的问题并迅速制定解决方案。立法监督和司法监督其主体不言而喻，我国实行的是目前世界上仅有几个国家实行的行政监督。而行政部门本身就是作为行政监督的对象来看待的，其同时作为行政监督的主体很大程度上决定了这一监督方式的权威有限，而法律上对行政主体监督也并无明确的规定，这也给实际工作带来了一定的困难。那么，在当前的财政运行环境下，我国没有适用立法监督和司法监督模式，行政监督又有一定的弊端，如何推选出最优的财政监督主体呢？

这要根据我国的国情来进行界定，我国是一个单一制的国家，既不是立法主导，也不是政府主导，而是党的统一领导，所有的权力都属于人民。同时，税收是国家财政收入的主要来源，税收支出是国家财政投入的重要组成部分。纳税人参与到税收的征收、支出过程中，也是税收法定主义的必然要求。而我国广大民众也是纳税人，所以，笔者认为，我国的财政监督主体应该是人民，只有人民才拥有对公共事务进行监管的权力。

二、公民参与国家财政投入运行中公共利益与个人利益的碰撞

公共物品理论中对个人欲望与公共欲望的阐述，也展示了一个问题，在国家提供公共产品的过程中，即在国家财政投入的过程中，存在着个人利益与公共利益。个人处于经济社会的特性，决定了在经济社会中利益及其实现始终具有基础性的地位。而人类的各种利益诉求并不能总是一致，利益冲突是人类社会必然存在和不可避免的事情，在国家财政投入中，个人利益与公共利益的冲突也难以避免。在利益碰撞中，为了达到公共利益与个人利益之间的平衡，首先要厘清公共利益与个人利益的内涵。

公共利益，是与私人利益相对的一种利益类型。早在古希腊时期就有了与“整体国家观”相对应的公共利益的理论，这时公共利益是作为全社会成员的共同目标出现的。在自然法中，公共利益是作为某种崇高的价值来解释的，例如公平、正义等理念。在此后，公共利益也被看作是代表特定阶层、群体的利益，亦有将公共利益解释为个人之间和群体之间竞争的结果。418世纪功利主义代表人边沁认为，公共利益并不是独立于个人利益的特殊利益，而是“组成共同体的若干成员的利益的总和”5。美国学者博登海默认为公共利益意味着在分配和行使个人权利时绝对不可以超越外部界限。6英国自由主义哈耶克对公共利益的理解是，“一种抽象的秩序，作为一个整体，他不指向任何一个特定的具体的目标，而是仅仅提供最佳的渠道，使无论哪个成员都乐意将自己的知识用于自己的目的。”7尽管不同的学派、学者对公共利益的论述理论繁多，研究视角也多样化，但是，从以上理论中，仍然无法确切得知公共利益的具体概念，且在我国法律法规中，也未对公共利益有具体的定义。我们认为，要把握公共利益的具体内涵，要从“公共”和利益两个方面入手。

“公共”一般是与“私人、个人”相对应的概念，一般是指不确定的大多数人。在公共利益这一概念中，利益是核心概念，利益一般指满足人们的需要，从利益的形成来说，利益在于满足人们自身的物质需要和精神需要，就利益的最终目的来说，利益的创造、交换、分享和实现是为了给人们带来某种好处。因此，公共利益的内涵可以概括为“满足不确定的多数人的需要，或者带给不确定的多数人好处”，但是“不确定的多数人”、“好处”、“需要”等依然是不具有确定概念的词汇，正如哈耶克所说：“人们似乎自然而然地认为，公共利益在某种意义上讲必定是所有私人利益的总和；而如何把所有的私人利益聚合起来的问题，似乎又是一个无法解决的难题。”8因此，就概念来说，公共利益是一个具有不确定性的名词，且就公共利益本身来说，也是历史的一个范畴，其内涵必然随着特定历史时期主体、对象的不同而改变。公共利益虽然具有不确定性，但并不表示公共利益不具有价值，事实上，无论在法学、经济学还是政治学中，公共利益一直被广泛关注。与公共利益相关的是个人利益，所谓个人利益，就是个人所追求的需要目标、对象，构成了个人行为的主要动机，反映了个人与个人之间的利益关系。9公共利益的不确定性的特点，造成了公共利益与个人利益博弈的复杂性，同时公共利益与个人利益界限的模糊性也表明这两种利益之间并不总是对立的，甚至会有交接的地方。

三、公民参与国家财政投入的运行中如何平衡公共利益与个人利益

既然公共利益与个人利益既有一致又有冲突，且无论公共利益优先还是个人利益优先，都存在一定的弊端，那么，在公民参与国家财政投入的过程中，建立怎样的平衡机制来平衡公共利益与个人利益呢？

国家将财政资金投入到公共服务中去，是为了更好地实现社会的福利，同时，国家对公共服务的接手也造成了国家职能扩张。法律是维护公民利益的规则，如何在法律上建立合理的制度，避免国家为“公共服务”之名，而损害公共利益呢？我们认为，可以从以下两个方面进行。

第一，建立合理的监督机制，保障公民对公共利益的参与权。为了杜绝在一些地方政府的决策中，公民无法良好地行使参与权，最终出现政府以“公共利益”为名做出的部分决策反而不符合人民的利益，各国都采取了一系列的方法，保障公民的参与权，加强公众对政府的监督。韩国通过完善电子政务和政府流程管理促进公共服务的透明度和分配公正性，日本通过公共服务社会化的方式提高公共服务供给的效率等。我国也要完善公共服务项目的监督管理机制，形成政府和公民之间在公共服务项目上的良性互动。

第二，建立公平合理的利益补偿机制。国家为了公共利益的需要，可能会对公民的财产进行征收或者征用。我国2004年《宪法修正案》第2条就规定：“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并且给予补偿。”这也是我国宪法首次从宪法的高度确定了“公共利益”的概念，也是国家以法律的形式表明，为了实现公共利益，可以对私人财产权予以适度限制。就房屋拆迁为例，应该建立合理的利益补偿机制，保障私人的权益。合理补偿机制的建立需要公民的参与，要体现民意，并且接受人民群众的监督。

利益并不是抽象的，虽然利益概念本身具有不确定性和模糊性等特点，但利益是可以被界定的。在国家财政投入的运行过程中，财政投入到公共产品中去，是以促进公共利益为目的的。税收收入是国家财政投入来源的重要组成部分，公民作为纳税人，参与到国家财政投入的运行过程中，是税收法定主义的必然要求。但是，每一个参与的个人，其本身也有私人利益的需求，所以，研究在财政投入中如何平衡个人利益与公共利益便具有重要意义。

注释：

1.张守文：《税法原理》（第 2版），第 2、3页，北京大学出版社2001年版。

2.叶青：《从财政史角度看财政监督发展》2009年9月。

3.朱善利著《微观经济学》第二版，北京大学出版社。

4.[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1998年版。

5.[英]边沁：《道德与立法原理导论》122～123页 时殷弘译，北京，商务印书馆，2000。

6.[美]E.博登海默：《法理学：法哲学与法律方法》第317页 邓正来译，北京，中国政法大学出版社1998年。

7.[英]哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精髓》，第393页.冯克利译，南京：江苏人民出版社，2000年版。

8.[英]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二卷），中国大百科全书出版社，第2页。

9.王伟光：《利益论》第76页，人民出版社，2001年12月。

[1][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平 等译，华夏出版社，1998.

[2][英]边沁.道德与立法原理导论［M］.时殷弘译，北京：商务印书馆，2000.

[3][美]E.博登海默.法理学：法哲学与法律方法［M］.邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1998.

[4][英]哈耶克.经济、科学与政治—哈耶克思想精髓［M］.冯克利译，南京：江苏人民出版社，2000.

[5][美]德沃金 罗.认真对待权利［M］.信春鹰，吴玉章译，北京：中国大百科全书出版社，1998.

[6][英]哈耶克.法律、立法与自由（第二卷）［M］.中国大百科全书出版社.

[7]王伟光.利益论［M］.人民出版社，2001.

[8]郝鸿军.如何协调公共利益与个人权利的关系［J］.长白学刊，2008（5）.

[9]沈宗灵，黄男森.西方人权学说（下册）［M］.四川人民出版社，1994.