延期或者分期缴纳罚款问题的探讨

崔文俊

(天津商业大学 法学院，天津 300134)

行政机关依法作出罚款的处罚决定以后，当事人应当在行政处罚决定书载明的缴纳期限届满前一次性缴纳全部罚款。但是，法律不能强人所难。当事人确有经济困难，无法按期一次性缴纳全部罚款的，行政机关应当允许当事人延期或者分期缴纳罚款，以免产生执行过于严苛，违反期待可能性原则的问题。为此，《行政处罚法》(2009 修正)第五十二条作了规定，然而，这一规定过于简单、原则，若无具体化的实施细则，行政机关在实践中很难操作执行。目前，虽有部分行政机关对前述规定作了一些细化，但总体上仍不够具体、明确。为了使行政机关在处理延期或者分期缴纳罚款申请时有所遵循，有必要对延期或者分期缴纳罚款有关问题予以探讨。

一、申请延期或者分期缴纳罚款的条件

根据《行政处罚法》第五十二条的规定，申请延期或者分期缴纳罚款，以当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款为条件。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，主要指以下两种情形:(1)当事人依其经济状况，无法按期一次性缴纳全部罚款的;(2)当事人因天灾、事变或者其他不可归责于当事人的事由而遭受重大财产损失，无法按期一次性缴纳全部罚款的。①参见我国台湾地区《行政执行法施行细则》第27 条的规定。

在理解申请延期或者分期缴纳罚款的条件时，应当注意以下两点:第一，判断当事人是否确有经济困难，不能简单地以当事人财产多少或者收入高低作为标准，而必须就个案的具体情况进行衡量。因为，这里所指的“确有经济困难”，是相对于当事人按期一次性缴纳全部罚款的能力而言的。当事人虽然财产不多或者收入不高，但能够按期一次性缴纳全部罚款的，不能认为其确有经济困难。当事人虽然财产较多或者收入较高，但不能按期一次性缴纳全部罚款的，也可以依法认定其确有经济困难。第二，判断当事人是否确有经济困难，不能简单地把当事人所有的财产计入考虑，而必须以当事人所有的可供强制执行的财产为限。［1］438

需要说明的是，申请延期或者分期缴纳罚款是法律赋予当事人的一项权利。因此，当事人提出延期或者分期缴纳罚款申请的，行政机关必须认真对待。只要当事人提出的申请符合法律规定的条件，行政机关即应依法作出准予延期或者分期缴纳罚款的决定。在实践中，有的行政机关要求当事人申请延期或者分期缴纳罚款，必须以放弃申请复议、诉讼权利接受处罚作为前提条件①参见《苏州市国家税务局关于认真贯彻实施＜行政处罚法＞的意见》(苏州国税发［1996］309 号)。，这实际上是在法律之外另行为当事人申请延期或者分期缴纳罚款增加限制条件，其合法性、妥当性不无疑问。

二、申请延期或者分期缴纳罚款的期限

关于申请延期或者分期缴纳罚款的期限，《行政处罚法》本身未作明确规定。从现有的细化规定来看，多数行政机关的态度并不明确，但有一部分行政机关明确规定，当事人应当在行政处罚决定书确定的缴纳期限届满前提出申请。②参见《旅游行政处罚办法》(2013 年5 月12 日发布)第65 条;《商务行政处罚程序规定》(2012 年5 月12 日发布)第50 条;《重庆市环境行政处罚程序规定(试行)》(渝环发［2011］20 号)第70 条第1 款;《环境行政处罚办法》(2010 修订)第64 条;等等。诚如前文所述，行政机关依法作出罚款的处罚决定以后，当事人应当在行政处罚决定书载明的缴纳期限届满前缴纳全部罚款。与此相适应，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，也应当在行政处罚决定书确定的缴纳期限届满以前提出申请。

不过，当事人在行政处罚决定书确定的罚款缴纳期限届满以后申请延期或者分期缴纳罚款的，行政机关也不能一概禁止。根据《行政强制法》的规定，当事人在行政处罚决定书确定的罚款缴纳期限届满后仍然未缴纳罚款的，行政机关应当事先催告当事人限期履行缴纳罚款的义务。当事人收到限期缴纳罚款的催告书后，有权进行陈述和申辩。在这种情况下，当事人申请延期或者分期缴纳罚款且有正当理由的，行政机关也应当依法准许，并不得无视当事人的请求直接作出行政强制执行决定。这就意味着，当事人也可以在行政强制执行程序的事先催告缴纳期间届满以前申请延期或者分期缴纳罚款。

三、延期或者分期缴纳罚款的最长期限

现行法律对延期或者分期缴纳罚款的最长期限并无明文规定，惟如延期或者分期缴纳罚款的期限过长，不仅会造成罚款决定执行程序的迟延，且无法防止当事人以延期或者分期缴纳为名达到拖延罚款决定执行程序的目的。［2］22因此，必须对延期或者分期缴纳罚款的期限予以限制。根据《行政强制法》的规定和行政强制法的一般原理，在确定延期或者分期缴纳罚款的最长期限时，应当遵循以下原则:

1.不得逾越行政强制执行时效期间，并酌情留出废止分期后采取强制执行措施所需的期间。为督促行政机关迅速执行，以免当事人的义务陷于永悬不决之状态，法律上应当有行政强制执行时效期间的规定。［3］94行政机关或者人民法院强制执行的，必须在法律规定的强制执行时效期间内为之。过了规定的强制执行时效期间，行政机关或者人民法院不得再予以强制执行。基于《行政强制法》第四条关于比例原则的规定以及保障当事人权益的需要，我国的行政强制执行亦应有时效期间的限制。此外，当事人经批准延期或者分期缴纳罚款以后，在未按期缴纳的，行政机关可以废止原来的批准决定，在这种情况下，尚未缴纳的罚款视同全部到期，行政机关应当就尚未缴纳的罚款，催告当事人在一定限期内一次全部缴清;经催告当事人逾期仍未缴纳的，行政机关可以依法强制执行。考虑到采取强制执行措施之前需要践行催告履行等程序，为免逾越行政强制执行时效期间，行政机关尚有必要留出废止原批准决定后采取强制执行措施所需之期间。

2.需要申请人民法院强制执行的，不得逾越申请人民法院强制执行的期间，并酌情留出向人民法院申请强制执行所需的期间。在我国，一般行政机关对罚款决定仅有采取间接强制执行措施和在一定情况下在一定范围内采取直接强制执行措施的权力，因此，当事人不履行罚款决定的，行政机关在依法采取强制执行措施而无效果的情况下，仍然需要申请人民法院强制执行。但是，行政机关申请人民法院强制执行受到严格的期间限制。根据《行政强制法》第五十三条的规定，行政机关申请人民法院强制执行的期限为申请行政复议或者提起行政诉讼的期限以及行政决定的履行期限届满之日起3 个月内。在一般情况下，申请行政复议或者提起行政诉讼的期限要长于行政决定的履行期限。结合行政诉讼法的规定可知，在一般情况下，行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定书送达当事人之日起6 个月内。此外，根据《行政强制法》的规定，行政机关在申请人民法院之前，还要践行催告、听取当事人意见等程序，未免因此延误申请人民法院强制执行的期间，就有必要酌情留出向人民法院申请强制执行所需的合理期间。

需要说明的是，对当事人在行政处罚决定书确定的履行期限届满以后，行政强制执行程序的事先催告缴纳期间届满以前申请延期或者分期缴纳罚款的，由于行政强制执行时效期间或者申请人民法院强制执行的期限在当事人提出申请之前已经开始起算，行政机关在个案中确定延期或者分期缴纳罚款的最长期限时必须从严掌握，以免逾越前述期间或者期限。至于当事人在行政处罚决定书确定的履行期限届满以前申请延期或者分期缴纳罚款的，由于此时行政强制执行的时效期间或者申请人民法院强制执行的期限，应当从批准后的延期或者最后一个分期的末日的次日开始起算，行政机关在个案中确定延期或者分期缴纳罚款的最长期限时可以灵活掌握，不必顾虑逾越前述期间或者期限的问题。

四、行政机关批准分期缴纳罚款的期数

关于行政机关批准分期缴纳罚款的期数，目前尚无统一的规定。从一部分行政机关所作的规定和行政实践来看，分期缴纳罚款的期数一般为2至3 期。其实，这种严格限制分期缴纳罚款期数的作法，很难有效满足行政处罚执行的需要。在我国台湾地区，行政执行事件核准分期缴纳之期数，可以分为分2 至60 期(每一分期为一个月，必要时可以短于一个月);并且执行金额(含累计)在新台币1000 万元以上之行政执行事件，经核准分60 期缴纳，仍无法缴纳完毕的，可以经核准继续延长期数。比较而言，我国台湾地区的作法要灵活务实些，能较好地兼顾当事人权益的保护和行政执行目的的达成。

一般而言，行政机关在确定分期缴纳罚款的期数时，应当在分期缴纳的最长期限以内，根据罚款数额的大小和当事人在一定期间内可预期的罚款缴纳能力、每一分期的时间长短等因素确定。例如，治安违规罚款处罚的最高金额为5000 元，当事人申请分期缴纳罚款的，一般可以分为2 至5期;当事人确有特殊困难的，可以适当延长期数，但延长的期数不宜超过5 期。又如，证券违规罚款处罚金额相对较大，且最高金额没有具体数额的限制，大体上可以根据以下标准确定分期缴纳罚款的期数:罚款金额未满10 万元的，可以分为2 至5 期;罚款金额在10 万元以上，未满30 万元的，可以分为2 至10 期;罚款金额在30 万元以上，未满60 万元的，可以分为2 至20 期;罚款金额在60 万元以上的，可以分为2 至30 期缴纳;当事人确有特殊困难，按照前述最高期数标准分期缴纳仍然无法全部缴纳完毕的，可以适当延长期数，但延长的期数不宜超过30 期。此外，行政机关在确定分期缴纳罚款的期数时，必须对每一期的时间长短和所需缴纳的罚款数额作出妥当的安排。就每一期的时间长短而言，最好能够固定为1 个月或者2 个月，必要时也可以短于1 个月。就每一分期应当缴纳的数额而言，除最后一期以外，最好能够相等，必要时也可以先多后少或先少后多。

五、延期或者分期缴纳罚款的批准程序

根据《行政处罚法》和《行政强制法》的有关规定及其原则和精神，延期或者分期缴纳罚款的批准程序主要有申请、受理、审查、决定四个环节。

(一)申请

当事人申请延期或者分期缴纳罚款的，应当向作出行政处罚决定的行政机关提交延期或者分期缴纳罚款申请书，对申请的理由作出解释和说明，并附具以下资料:(1)证明其负有缴纳罚款义务的行政处罚决定书(复印件);(2)证明其确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的材料;(3)具体、可行的延期或者分期缴纳罚款计划。延期或者分期缴纳罚款申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向当事人提供格式文本。

(二)受理

行政机关对当事人提出的延期或者分期缴纳罚款申请，应当根据下列情况分别作出处理:(1)当事人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，可以责令当事人限期补正;当事人逾期不补正或者补正后仍然不符合要求的，驳回当事人提出的申请。(2)当事人提交的申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照要求提交全部补正申请材料的，行政机关应当受理当事人提出的申请。

(三)审查

行政机关在受理当事人的延期或者分期缴纳罚款申请后，应当及时对当事人提交的申请材料进行审查。行政机关经过审查，认为没必要对申请材料的实质内容进一步调查核实的，应当及时作出书面的答复决定;认为有必要对申请材料的实质内容进一步调查核实的，应当指派两名以上工作人员进行调查核实。为调查核实当事人的经济状况，行政机关可以通知当事人到场报告其在一定期间内的财产状况、收入及资金运用情况或者为其他必要的陈述。当事人应当如实回答询问，积极配合行政机关的调查，不得拒绝或者阻挠。

(四)决定

行政机关经过审查以后，认为当事人的申请符合法律规定的条件的，应当依法作出准予当事人延期或者分期缴纳罚款的决定。行政机关准予当事人延期或者分期缴纳罚款的，必须对罚款缴纳的具体期限和数额作出明确要求。具体言之:(1)行政机关批准当事人延期缴纳罚款的，必须在决定书的主文中载明延期后的截止日期和应当缴纳的全部罚款数额;(2)行政机关批准当事人分期缴纳罚款的，必须在决定书的主文中载明分期后每一期的截止日期和当期应当缴纳的罚款数额。

行政机关经过审查，认为当事人的申请不符合法律规定的条件的，应当依法作出驳回当事人延期或者分期缴纳罚款申请的书面决定，并向当事人说明理由。当事人有下列情形之一的，应当视为其显然有能力在行政处罚决定书确定的缴纳期限内缴纳罚款，行政机关亦应驳回当事人的延期或者分期缴纳罚款申请:(1)故意隐瞒有关情况或者提交虚假材料的;(2)经合法通知，无正当理由而不到场的;(3)在行政机关调查核实其经济状况时，拒绝配合调查的。

［1］赖来焜.强制执行法总论［M］.台北：元照出版有限公司，2007.

［2］张登科.强制执行法［M］.台北：三民书局有限公司，2012.

［3］蔡震荣.行政执行法［M］.台北：自版，2008.