建国初期国家管理和治理政策司法化探析

张 溪

(1.南开大学 法学院，天津 300071;2.许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

1949 年-1954 年的建国初期，是我国历史上重要的社会转型期，中国共产党先后在全国开展土地改革运动、镇压反革命运动、三反五反运动、普选运动，改造中国社会结构，向着民主法治的现代社会进发。囿于建国初期的社会环境，中国共产党采取不同的国家管理和治理方式，基本保持了整个国家和社会秩序的稳定，政权得到巩固。

一、建国初期的严峻形势

1949 年10 月1 日中华人民共和国宣布成立，意味着中国共产党领导的新政权战胜国民党领导的旧政权，但建国初期，摆在中国人民面前有很多困难，形势多变和严峻。

军事上，到台湾的蒋介石国民政府不甘心失败，利用自己在大陆统治20 多年时间，建立的政治、军事、党团组织等机构的遗留人员，进行顽强的抵抗、破坏。一大批忠实于国民党的土匪、恶霸、特务、反动党团骨干分子、反动会道门头子，相互勾结，形成相当顽固的与新生人民政权对抗的反动势力。据当时粗略统计，国民党反动派在溃逃时在大陆遗留和潜伏下来的政治土匪约200 万，反动党团骨干分子约60 余万，各种特务分子约60 万，总计300 余万，这是一个相当大的数字。另外，国民党反动派逃窜到台湾后，还不断派间谍、特务潜入大陆进行破坏活动。［1］137经济上，国共两党经过多年的战争，生产力遭到破坏，物价上涨，通货膨胀，投机猖狂，国民经济处于崩溃的边缘，摆在新中国面前的是一个千疮百孔的烂摊子。

面对复杂局势和困难，中国共产党信心十足的迎接挑战，为巩固新生的人民政权，采取多种治国理政方法。

二、治国利器:指示、规定、条例

早在新中国成立前的1949 年2 月22 日，中共中央就发出了《关于废除国民党＜六法全书＞和确定解放区司法原则的指示》，指示的精神是要求在即将成立的新中国，废除国民党的《六法全书》，司法工作不能再以旧的的《六法全书》作依据，而应该以制定的新的法律作依据，在新的法律没有发布以前，应该以共产党的政策以及人民政府所已发布的各种指示、规定、命令、条例、决议作依据。在适用法律时，司法机关的办事原则，有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从政策，这条原则确立了新中国的司法原则。新中国成立后，在土地改革运动、镇压反革命运动、“三反”“五反”运动、全国普选运动中，中共中央发布许多指示、规定，颁布众多条例遵循这一纲领性原则，管理国家。

土地改革运动中，政务院先后发布《关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示》、《关于新解放区土地改革及征收公粮的指示》，批准《河南省土地改革条例》，颁布《土地改革法》、《人民法庭组织通则》、《关于划分农村阶级成分的决定》、《城市郊区土地改革条例》［2］2等指示、规定和条例，解决中国农村农民迫切要求的千年未决的土地分配不均问题，“实现耕者有其田”，打击农村的地主恶霸，主持正义，为农民挣得公平，赢得农民的支持和拥护，使中国共产党在农民心目中具有崇高的威望，同时，通过土地改革运动，使中国共产党完善了农村的基层政权建设。

镇压反革命运动中，中共中央发布《关于镇压反革命活动的指示》，政务院和最高人民法院联合发布《关于镇压反革命活动的指示》，当运动中出现“宽大无边”，曲解“镇压与宽大”刑事政策时，中共中央又及时发布《关于镇压反革命活动的指示》，纠正运动中出现的“右”倾问题。1951年2 月21 日政务院公布实施《惩治反革命条例》，作为镇压反革命运动中，对反革命分子量刑的法律依据。镇压反革命运动，落实了“首恶必办，胁从者不问，立功者受奖的政策”，肃清了一大批危害人民的土匪、特务、恶霸和其他反革命分子，巩固人民民主专政的国家政权。

“三反”“五反”运动中，刘青山、张子善的案件影响巨大，是新中国惩贪的特大腐败案件，影响和意义深远。［3］107此后中央加大“三反”“五反”运动力度，发布的指示、规定和条例分为:1)中共中央发布，《关于立即抓紧“三反”斗争的指示》和《关于在“五反”斗争中及其以后必须达到的八项目的的指示》等14 个指示。2)中央节约检查委员会发布:《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》和《关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》，3)政务院公布:《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》，《关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》，《中华人民共和国惩治贪污条例》。［4］1-7“三反”“五反”运动中，发布的指示、规定最多，涉及国家机关的部门多，行业多，人员多，到1952 年在“三反”“五反”运动中成立人民法庭，颁行《惩治贪污条例》后，“三反”“五反”运动进入高潮，逐步走向法制的轨道。

1953 年全国开始普选，这是新中国成立以来的第一次全国性的普选，是动员和号召全国人民当家作主，行使管理国家和社会权利的重要形式。中共中央成立中央选举委员会，领导和主持全国的选举工作。中央选举委员会发布《关于基层选举工作的指示》、《关于选民资格若干问题的解答》、政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，最高人民检察署发布《关于在全国及地方各级人民代表大会选举工作中检察工作的指示》。［5］2这些指示与《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》协调配套，形成统一完整的选举法律体系。

三、正能量的释放:《人民日报》社论

建国初期，中国共产党领导中国人民进行的土地改革运动、镇压反革命运动、“三反”“五反”运动、普选运动中，人民日报的社论作为党的喉舌，在宣传党的路线、方针、政策，走群众路线方面，发挥强大的政治功能的作用，是党执政的重要资源，是一面前进的旗帜。它是社会转型，时代变迁，人民观念更新的风向标，对社会的健康发展一直释放正能量。

土地改革运动中，1950 年6 月28 日，政务院公布实施《土地改革法》后，人民日报刊发表社论，称土地改革法颁布是“中国人民对于残余的封建制度所发动的一场最猛烈的经济的政治的战争”，“将在实际上结束中国社会的半封建性质”。［6］为配合土地改革，落实土地改革法中人民法庭的有关规定，政务院1950 年7 月20 日公布实施《人民法庭组织通则》，人民日报发表社论，要求认真准备与建立人民法庭，指出“人民法庭是人民政府在巩固当前人民民主专政的革命任务中重要的斗争武器之一”。它的任务是:“运用司法程序，惩治危害人民与国家利益、阴谋暴乱，破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子以及反抗土地改革法令的罪犯，巩固人民民主专政。”［7］一年后，1951 年11 月13 日，人民日报再次发表社论，总结人民法庭在土地改革中，打击了在农村中长期危害人民与国家利益的恶霸、土匪、特务等反残余分子及违抗土地改革法令的其他罪犯，为土地改革扫清了或减少了障碍，为农民撑腰，鼓舞了群众反封建斗争的勇气。通过土地改革运动，教育农民参与并掌握人民民主专政的政权，巩固了农村的革命秩序，因而它也就创造了人民司法建设的一些新的经验。［8］

镇压反革命运动中，一些城市的领导干部对反革命分子的危害认识不清，对镇压反革命的极端重要性认识不足，引起群众的不满。针对这种清况，1951 年4 月20 日，人民日报刊发社论，指出“某些人们以为城市人口集中，大张旗鼓镇压反革命会引起震动，因而动摇犹豫缩手缩脚，这是完全错误的。现在事实已经完全证明，在城市根据《惩治反革命条例》，稳、准、狠，大张旗鼓地镇压反革命分子，人民扬眉吐气，欢天喜地，反革命分子胆战心惊，坦白认罪，因而使社会气象为之一新。”［9］

刘青山、张子善的案件，发生在财政系统，是国家经济的关键部门和主要领域，手中握有实权，容易出现腐败，根据案件暴露出的问题，人民日报于1952 年1 月12 日又发表社论，指出，贪污浪费现象和官僚主义在财政部门的表现，贪污方面，大体上有以下几种:“造假报告、假单据，骗取国家资财;利用职权，敲诈勒索;包庇走私漏税;受贿赂，吃“回扣”;侵吞公款公物，据为己有;挪用公款公物，从中牟利等。”“在浪费方面，上级克扣下级，下级欺瞒上级;造假预算、假证件;打埋伏，吃空名;收入以多报少，开支以少报多;藉口改善生活，套取国家资财，大搞“小家务”;挪用事业费充作机关开支;造假账，流用科目，虚报冒领等等。”［11］这些行为浪费了国家资财，直接助长了社会不正之风，害党、害国、害己，对这种腐败行为，如果不加以彻底肃清和惩办，它们就要腐蚀我们的党，腐蚀政府，腐蚀军队，就要亡党、亡国、亡身。

到了1953 年，国家形势好转，经过全国人民团结一致的努力，实行普选的人民代表大会制度的条件已经具备，中国共产党向中国人民政治协商会议建议实行由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会，准备制定宪法。1953 年1 月15 日，人民日报发表《迎接普选，实行人民代表大会制度》的社论，为即将进行的全国普选做宣传动员工作。新中国的普选，是开天辟地，在中国历史上是前所未有的，是政治生活中的第一次。社论指出，普选运动是中国人民争取民主的“宪政运动”，历经半个世纪漫长岁月的艰苦斗争，中国人民完全懂得，要实现真正的民主宪政，只有进行人民大革命，推翻帝国主义和国民党的反动统治。［12］

四、法治保障:特殊的人民法庭

建国初期，我国先后开展了土地改革运动、镇压反革命运动、“三反”“五反”运动和普选运动，运动一个接一个。在运动的发动阶段，党制定许多政策，发布许多指示、规定，保证运动的有序进行。在运动的结束阶段，党及时总结不同运动中，政策的实施效果和经验，将政策创制为法律，使运动走上法制轨道。土地改革运动中，制定《土地改革法》，打击农村的地主恶霸，稳定农村的秩序，保证土地改革的完成。镇压反革命运动中，制定《惩治反革命条例》，镇压反革命分子的破坏活动，使新中国的政权稳定。“三反”“五反”运动中，制定了《惩治贪污条例》，对党内贪腐的惩治，保证国家机关的廉洁性。普选运动中，制定《选举法》，唤起人民的主人公意识，启蒙了民主思想。而为保证实体法的执行，避免在运动中出现乱打、乱杀、乱捕的行为，同时制定《人民法庭组织通则》与之相匹配。依此规定，在土地改革运动中，成立人民法庭，通过群众诉苦发动群众，开展巡回审理、就地审理和公审大会，专门审理破坏土地改革的地主恶霸案件。在镇压反革命运动中，各地人民法院或人民法庭，审理特务、土匪等反革命分子案件。“三反”“五反”运动中，设立人民法庭，审理贪污行贿案件。普选运动中，设立人民法庭，审理破坏选举的案件。特殊的人民法庭，在运动中，承担司法程序的正义性和公正性，发挥着政治职能和司法功能，达到法律为政治服务的目的，巩固了人民民主专政政权。通过这些法律的实施，实现党和国家改造社会、治理社会的目标。

建国初期，面临严峻的不利形势，中国共产党采取“运动治国”“社论治国”的特有模式，通过人民法庭平台，沿着法治的轨道，解决建国初期颇为棘手的土地问题、贪腐等问题。党的十八届三中全会社会提出，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。2014 年2 月17 日，习近平指出:“一个国家的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”而我国目前的国家治理体系，是在建国初期的国家管理和治理的经验基础上长期发展、渐进改进、内生演化的结果，值得借鉴的最大遗产是建国初期的运动中，没有抛弃人民法庭，始终通过人民法庭解决问题，做到于法有据，坚守法律，树立了法律的至高无上权威和社会公信力。

［1］林蕴晖，等.凯歌行进的时期［M］.郑州：河南人民出版社，1996.

［2］中央人民政府法制委员会编.中央人民政府法令汇编(1949 年-1950 年)［M］.北京：法律出版社，1982.

［3］薄一波.若干重大决策与事件的回顾(上)［M］.北京：中共党史出版社，2008.

［4］建国以来重要文献选编(第3 册)［M］.北京：中央文献出版社，1992.

［5］中央人民政府法制委员会编.中央人民政府法令汇编(1953 年)［M］.北京：法律出版社，1982.

［6］为实现全中国土地改革而斗争［N］.人民日报，1950-06-30(03).

［7］认真准备与建立人民法庭［N］.人民日报，1950-07-20(01).

［8］做好人民法庭工作［N］.人民日报，1951-11-13(01).

［9］加强在城市中镇压反革命的工作［N］.人民日报，1951-04-20(01).

［10］怎样在财政系统中开展反贪污反浪费反官僚主义运动［N］.人民日报，1952-01-12(01).

［11］迎接普选，实行人民代表大会制度［N］.人民日报，1953-01-15(01).