多维视阈下非直接利益冲突的化解之道

费久浩

(广州大学松田学院，广东 广州 511370)

近年频发的非直接利益冲突是现阶段中国社会矛盾多发的新表征，是“社会矛盾”的“新警号”，其区别于普通维权、社会纠纷、有组织犯罪等其他群体性事件的核心特质在于此类冲突的“众多参与者与事件本身无关，而只是表达、发泄一种情绪”，［1］10 它“不是由对立双方竞争性的目标引起的，而是起因于至少其中一方释放紧张状态的需要。在这种情况下，对于对立者的选择并不直接依赖于与引起争论的问题有关的因素，也不是以获得某种结果为取向”①。［2］35也就是说，非直接利益冲突中绝大多数参与者并无与自身直接相关的利益诉求，与冲突对方无明显的利益瓜葛，对参与该冲突所要达成的结果亦无确切的概念，甚至有时对引起冲突的原始事件并无具体的了解，而只是基于自身类似利益过去被侵犯的心理阴影或未来可能被侵犯的心理预期所造成的“同情之心”、或出于反精英、反权贵的“民粹之心”、或仅仅只是一时脑热、不能自已的“从众之心”等因素参与进来的;且这种看似极具偶然性、无组织的无序参与往往直接针对公权力部门，造成“打砸抢烧”等极具破坏性的社会后果。近年来，典型的非直接利益冲突有重庆万州事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件、陕西府谷事件、贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、甘肃会宁事件、湖北石首事件等。

虽然许多学者认为冲突是一个社会的正常形态，具有相当的“正能量”，甚至“是迈向文明和最后迈向世界公民社会的进步源泉”，［3］247但在我国当前的政治社会语境下，非直接利益冲突无疑是执政党、政府和普通民众都希望尽力避免的，因为它会极大地破坏已取得的经济建设成果，侵蚀政府权威、公信力与合法性基础，恶化社会环境、降低民众的安全感，加剧阶层间的对抗和不信任，而这又会反过来构成非直接利益冲突频发的重要原因，从而形成恶性循环。因此，积极探寻有效化解非直接利益冲突的路径对于巩固发展成果、提高执政水平、强化执政地位、构建和谐社会有着重要推动作用;现实中面临此类冲突时不可只是“头痛医头、脚痛医脚”，否则只会“按下葫芦浮起瓢”，必须针对非直接利益冲突频发的体制性根源，从优化发展模式、完善制度供给、加强权力监督、规范司法运行、培育公民社会、创新社会管理等方面探寻治本之策。

一、优化发展模式，确保全体社会成员特别是弱势群体共享发展成果。

中国30 余年高歌猛进的经济增长伴随着物质利益的严重分化和制度性利益受损者的逐渐增多，后者的持续发酵很大程度上抵消了经济增长带来的正面作用，在一个有着“不患寡而患不均”传统的社会中，某些时候它甚至比“共同贫穷”所引发的问题更严重，因为它会孕育一种“相对剥夺感”的社会心理。这种心理的出现通常不是取决于人们自身状况纵向的改善程度，而是在特定的社会关系中与特定参照系进行横向比较产生的，正如马克思所言:“一座房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切需要的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成茅舍模样了。……那座较小房子的居住者就会在那四壁之内越发觉得不舒适，越发不满意，越发感到受压抑”。［4］349当这种不满和压抑开始普遍流行的时候，我们就会发现尽管经济数据十分漂亮、经济总量相当可观，但普通民众的幸福感很低，对政府当局的负面情绪很多，在某个偶然事件的刺激下他们很容易参与到像非直接利益冲突这样的群体泄愤事件中。

“经济活动本身的意义要到社会关系中来寻找。”［5］6经济发展不应仅仅只具有“工具”层面的意义，更要有“价值上”的追求。如果要体制性地避免非直接利益冲突，就必须转变经济发展模式，从已然非常严重的非均衡性、独占性、数据崇拜型的增长模式转变为包容性、共享型的发展模式。

仅就经济发展的社会关系而言，这种模式要求:第一，经济成果共享。通过完善收入分配制度、税收制度、转移支付制度、社会保障制度等建立经济社会发展成果共享和普惠机制，缩小社会各阶层、各区域及城乡间的贫富差距，消解因利益分化而产生的社会不满、失落和逆反心理。第二，公共服务均等。政府应承担起公共服务提供、安排或生产的主要责任，特别要注重优化公共资源配置，着重向农村、基层和欠发达地区倾斜，确保普通民众特别是弱势群体的生存权、健康权、工作权、居住权、受教育权等基本权利，提高其安全感和幸福感。第三，发展机会公平。改革相关制度如户籍制度、入学制度、财富继承制度等，确保不同阶层、区域的社会成员向上流动的可能性不因体制性、结构性原因而存在太大差异，从而使得普通民众能够通过自身努力而对未来有较为明确和稳定的心理预期。

在此过程中，公权力部门特别需要注意两点:一是做到有差别的平等和补偿性的公平。在一个正义的社会里，“一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会”，“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。［6］292换句话说，在起点已经严重不等的情况下，不能机械地理解公平或平等，必须对改革中的弱势群体和利益受损者给予更多的“帮扶”，不能只是承认他有“这种自由”，更应确保他有“这种能力”。二是处理好所谓“公共利益”和“少数人利益”的关系。不能再以所谓“公共利益”或“改革大局”为幌子，公然或潜在地剥夺所谓“少数人”的利益，须知我们的社会正是由许许多多“少数人”组成的。从功利的角度看，每个群体都是社会中的“少数人”，如果任由“公共利益”侵犯“少数人的利益”，那么这显然是一个人人自危的社会;从正义的角度看，追求“公共利益”也绝不构成牺牲“少数人利益”的合法性基础，“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。［6］1－1

二、完善制度供给，健全政治参与机制和利益表达渠道。

相对于“物质贫困”和“相对剥夺”而言，普遍存在于普罗大众特别是弱势群体中的“权利贫困”和“政治排斥”是一个同样严重和迫切的问题。虽然从形式上看，我国宪法和其他相关的专门法律已经确认了较为完备的公民权利和政治自由，然而，“主张和承认一项权利是一回事，但将权利崁入到政府的制度结构和行动过程中去，并落实为公民切实享受的权益是另外一回事”。［7］72显然，目前我国最大的问题就是缺乏能将国家承诺的“权利清单”操作化、现实化、具体化的“制度安排”，社会成员尚不能很方便、很有效、低成本地表达诉求、实现权利。与此形成对照的是，大量政治资源很大程度上被精英阶层垄断，政治精英、财富精英和文化精英互通有无、互相论证，形成相对封闭的“铁三角”，并与普通民众保持相当的距离，这导致了严重的权利上的“贫富差距”和政治上不道德的“制度性羞辱”。

不过，弱者从来都有自己的武器，美国政治学家阿尔蒙德曾说:“那些本身不具有影响决策者的途径或资源的集团，只能使用争取同情和支持的非常规手段。”［8］230显然，参与非直接利益冲突正是经济上被剥夺、政治上被排斥的弱势群体所选择的一种无可奈何却也无可避免的“非常规手段”。就其本质而言，非直接利益冲突也是一种政治参与，它表明我国公民具有较强的权利表达意愿和利益诉求需要，只是由于上述事实的存在而使其越出了既存政治秩序的边界，进入了一个“无法之境”。“频繁发生的自发性社会运动和抗议事件表明，这些社会弱势群体依然缺乏有效的政治参与机制”。［5］181因此，要化解非直接利益冲突，政治上的途径就是要完善制度供给，将这种无序、混乱、非理性、经常暴力化的体制外参与纳入到合法化、规范化的制度架构内。具体而言:

第一，执政党及其政府应践行基本的权利承诺，确保人民在国家政治生活中的主体地位。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，宪法明确规定“国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”;但这一制度目前所存在的代表身份兼职性、代表结构权贵化、代理关系虚无化、公民选举权虚空化等问题严重削弱了其在反映民意、汇集民声、维护民权方面的功能和作用，因此，必须从实现代表身份的专职化、代表结构的去权贵化、扩大代表直接选举的范围、明晰委托代理关系、完善公民对代表的监督和罢免权等方面改革完善这一制度，使人民代表大会成为名符其实的代议、代理机构。

第二，在公共政策的输出过程中搭建民意表达平台、完善利益诉求机制。经济社会的发展势必涉及大量关于土地征收、房屋拆迁、企业改制、医疗改革、重大项目上马、资源开发等公共政策，它们无不关乎敏感、切实的利益关系，稍有不慎就会引起实际或潜在利益受损者的强烈反弹和抗议。为了减少因政策合法性与有效性不足而引发的社会不满，必须在政策制定和执行的过程中尽可能广泛深入地听取受政策影响的相关利害方的诉求和期望，以达到符合基本正义原则的利益均衡。具体的路径有:利益相关者自发地与政策制定者取得联系，反映对特定议题的期望或对特定政策的看法;通过民意调查、听证会、咨询会等方式询问汇集将要受到特定政策影响的群体或个人的诉求和需要;当利益博弈陷入胶着状态时，可引进中立客观的第三方进行斡旋、敦促和调解;等等。②

三、加强权力监督，规范权力运行，提高政府的合法性与司法的公信力。

当前，恶性的权力膨胀、权力腐化、权力傲慢和官德败坏严重侵蚀着政府执政的合法性基础，导致社会公众对政府行为的不信任;当政府权力被认为已经蜕变成以权谋私、官官相护、官商勾结、压制社会的工具而不再是公平正义的守护时，即使有制度化的表达机制(更不用说没有)，人们也不会轻易相信它的有效性，而更多地会选择自己的方式，非直接利益冲突显然属于此种方式。

执政党已经意识到了权力异化对执政地位、政治稳定和社会发展的恶劣影响，但过去道德自律型和运动式反腐已然不能适应目前的腐败形势，必须从体制机制建设的角度着手，真正“把权力关进制度的笼子里”。具体而言:一是规范政府行为，为行政权力设置边界。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，［9］154必须尽量缩小“看得见的手”发挥作用的范围，控制行政权力直接介入资源配置的广度和深度，以减少权力寻租的机会和可能性。二是强化权力机关对行政机关的制约。各级人民代表大会应充分发挥其作为权力和立法机关在政府政策法案、预算支出、工作汇报等方面的监督、质询和否决功能。三是实现行政权力内部的制衡。在行政权力内部建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，防止行政首长一权独大、不受制约。四是严格践行政府信息公开制度。阳光是最好的防腐剂，必须将政府的政策措施、公共开支、人事任免、工作状况等按规范予以公开。五是真正落实官员财产申报制度。不能再以所谓隐私权或私有财产权之类的借口对其虚与委蛇，必须拿出壮士断腕的决心将官员的财产公之于众。六是完善行政问责制度。这里问的不应仅仅是“是否发生了群体性事件”之责，更多地应是“事件发生后有否合理处理”之责。除上述制度建设之外，来自于政府外部的舆论监督同样重要，主流官方媒体作为党和政府的喉舌其权力监督功能在很大程度上仰赖于执政者的开明程度，而新兴媒体如网络在此方面似乎可有更大的作为。

当然，任何社会都有可能发生政府权力侵犯公民权利、不同个体或群体间利益冲突等情况;但在一个健全的社会里，这些矛盾会被以司法的方式化解在法律和秩序的框架内;而在司法不公的社会里，利益受损者可能不再相信法律，这些矛盾就会外溢到制度的范畴之外。司法是权利的最后救济，“司法公正是社会公正的底线，冲破这一底线，社会将陷入动荡状态”，［10］54必须针对我国司法存在的问题，探索规范司法运行的路径，以发挥其在化解社会冲突、构建公平正义方面的应有作用。

最为重要的仍然是如何保持司法的独立性?必须做到两点:去地方化和去行政化。地方化和行政化是中国司法最为严重的两大弊端，于建嵘甚至认为“中国司法最大的腐败是一些地方政府通过掌握或影响国家审判权以所谓‘合法’的名义在侵犯民众的合法权益”。［11］8地方司法机构除了在工作和人事上要受制于同级权力机关外，更重要的是在财政上要接受地方政府的统一拨付，这就不可避免地导致地方司法沦为地方行政权的隶属物，成为所谓为地方经济社会发展保驾护航的机器，因而也就使得司法权行政化了。典型的表现就是当地方政府对经济总量及政绩的需求与民众对自身利益及资源环境保护的要求发生冲突时，地方司法因为上述原因而不能做出公正合理的裁决，最后导致公众诉诸非法律的途径解决问题。面对司法权的地方主义和行政依赖症及其带来的恶果，必须考虑将司法权收归中央，对司法机关进行垂直管理，脱离其在业务、人事和财政等方面对地方的依赖，同时在其收归中央后仍要与执政党、政治权力甚至社会舆论保持适当距离，真正确保法律的尊严和司法的公正。

除保持独立之外，还必须努力在司法系统培育司法专业主义，首先也是最基本的是要确保法律从业者(如法官或律师)受过系统专业的法律训练，对法律有基本的敬畏感，对法律精神有周全的体认;其次是要确保法律从业者能保持自身的尊严和独立性，既不能“媚权”、屈从于“官威”，也不能“媚俗”、迁就于“民愤”。

四、发展社会组织，培育公民精神，提高社会成员利益博弈的能力和权利表达的素养。

由于过去全权主义政治模式的历史惯性和自我锁定效应，当前我国仍然存在强烈的政府统制社会色彩，导致了以第三部门为代表的社会组织发育不良。这种状况往往是非直接利益冲突频发的一个重要原因，其作用机制为:从政府的角度看，其在许多原本可以由社会组织自行处理、自我服务的事务上大包大揽、亲力亲为，这势必会提高民众对政府的心理预期，同时增加权力腐败的可能性，而期望的落空和腐败的增多必然导致失望和愤怒;从公民的角度看，“个体在政治中的重要性，只有当他作为团体的一分子或者代表团体利益做出行为选择时，才能够显示出来”，［12］17“社会”的沦陷使得原子化的个体在缺少任何屏障和缓冲的情况下直面强大的国家机器，他们为了扩大自己的声音，增强自己的力量，以克服单独行动时产生的挫折感和无力感，在合法社会组织缺位的情况下，诉诸非直接利益冲突这样的群体性运动反而成了理性的选择。

美国思想家尼斯比特曾说:“人类对社群的渴求，是人类最强烈同时又是正当合理的冲动之一”。［13］216既然如此，政府就应顺应人性，退出本该由社团发挥作用的领域，乐见一个成熟、自主的公民社会的长成。具体来说:一是需要政府转变观念，破除“社会恐惧症”和机械、刚性的稳定观。仅仅从功利性和策略性的角度看，社会组织的充分发展对政府也是相当有利的，它可以有效转移公众的注意力，因为大部分社会组织“不是指导公民去关心国家大事，而是把公民的注意力从这方面拉走，使公民逐渐埋头于自己的全靠国家安定才能实现的活动，从而可以阻止公民发动革命”;［14］648－649此外，它更贴近普通民众、更具针对性和回应性，因而可以提高公民自我管理、自我服务和自我教育的能力，减少对政府的过度依赖和期望。二是增强社会组织的独立性。社会组织不应成为政府的附属物，也不应是安置政府裁汰人员和离退休人员的场所，而是一个相对独立于国家和市场的第三域，必须从法律、财务和人事等方面确保其独立地进行利益聚合和利益博弈的功能。三是需要政府提供不同社会组织间协商对话的平台。这是一个充满艺术和政治智慧的过程，政府在其中有时只需要提供基本的法律框架和制度规范而乐见他们据此自行解决冲突，有时则需要在充分聆听、考虑其公共对话后做出符合基本社会正义的判断并以此输出公共政策。最后，也是当下较为紧迫的一点是弱势群体应努力提高自身的组织化程度。农民、农民工、下岗工人等“较低的组织化程度不利于他们与强势群体进行利益博弈”，也更容易将简单的经济纠纷演变为“纯粹为了发泄不满情绪的社会骚乱，从而大大增加社会冲突的烈度和破坏性”，［15］41因此必须使他们有自己的组织，能真心实意地为自己的利益奔走呼号;也只有这样，才能确保他们的利益表达在制度的轨道上合法地运行。

此外，塑造健全的公民精神也是培育公民社会和减少非直接利益冲突的有效途径。我国社会目前普遍缺乏包容、法治、信任、理性、尊重多元、重视秩序等公共意识，必须从完善政治社会化的角度改变这种现状:一是要实现从革命伦理向公民伦理的转变。革命伦理有两大基本特征，即崇拜暴力和阶级仇恨，一个典型表现就是长期充斥于电视屏幕的革命战争题材影视剧，其本意可能是为了巩固执政合法性，殊不知它对通过暴力解决社会问题和实现阶级解放的渲染正具有某种潜移默化的心理暗示作用。中国共产党已经由革命党转变为执政党，何况基于“打江山者坐江山”的逻辑论证其合法性早已收效甚微，所以在今后的政治社会化过程中必须淡化革命色彩，从人性、社会性和公共性的角度着手，以塑造具有建设性、和平型人格的现代公民。二是要实现从意识形态教育到公共道德教育的转变。我国意识形态教育的空泛化、非生活化、泛政治化和过于抽象化已是人所共知的弊病，必须将这种不着调的政治说教和宏大叙事模式替换为具体的、可操作的、生活化的公德教育，须知现在已然不是一个“解放政治”的时代，而是一个“生活政治”的时代。

五、创新社会管理，提高政府有效处理社会冲突的能力。

当前，我国许多地方政府在对社会冲突发生机理的了解及社会风险预警机制、公共危机治理机制和社会心理干预机制的建设和运行等方面存在着理念不成熟、能力不到位的问题，构成了非直接利益冲突频发的直接原因。对此，必须基于社会管理创新的要求，优化观念，加强素养，切实提高各级政府有效处理此类社会冲突的能力和智慧。

第一，掌握非直接利益冲突的基本规律。作为社会冲突的一个类型，非直接利益冲突有其特定的发生机制和发展脉络，涉及到传播学、心理学、社会学、管理学等学科的基本知识。各级行政首长和相关部门领导不能仅仅凭经验和直觉被动、消极地应付此类社会矛盾，而应该加强系统的学习和培训，真正了解社会冲突发生和发展的基本规律，并以此与实际情形相结合，从而确保实务过程中的专业性和有效性。

第二，完善社会风险预警机制。各级政府应以舆情监控数据为基础建立系统完善的社会风险预警指标体系，可围绕非直接利益冲突发生的原因建立相应的贫富差距指数、权力腐败指数、社会痛苦指数、政府能力指数、政治参与指数、社会安全感指数等指标，并形成指标数据与冲突发生的相关关系，从而确保可通过数据的变化预测社会风险发生的可能性及严重性。当然，要想使这个预警机制正常发挥作用，必须克服目前存在的两大问题，即必须实现政府间的信息共享，不搞信息隔绝和信息不对称，以免造成不同层级的政府对社会风险的研判出现重大偏差;必须对监测数据的变化保持足够的重视和敏感性，不可抱侥幸心理、取鸵鸟政策，以免错过化解冲突的最佳时机。

第三，健全公共危机治理体系。当某些冲突确实不可避免的时候，就需要反应灵敏、高效的公共危机治理体系。当务之急，一是要提高整合行动的能力。此类冲突往往需要多个政府部门间的综合协调和联动处理，必须杜绝那种信息沟通不够、各自为战、口径不一、以邻为壑甚至幸灾乐祸的现象，应该建立由特定政府部门牵头、多个部门出员组成的委员会，有条件的情况下甚至可以进行社会冲突处理演习。二是要坚持信息公开，真诚面对新闻媒体。“传统的信息封闭和压制在当今网络信息社会亦不能奏效，反而会起到反作用”。［16］5冲突发生时，不应企图封锁信息、隐瞒真相、暗箱操作，否则只会导致谣言漫布、更强烈的逆反心理和更激越的群体情绪，必须及时主动约见新闻媒体，公布事情真相，从而占领舆论制高点;同时，应充分运用新兴技术和社交网络在信息传播中的作用。三是要注意与冲突参与者和利益相关人沟通的技巧。切忌简单粗暴、居高临下、敷衍塞责，坚持慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器的原则，避免矛盾升级、事态恶化。四是适时启动司法程序。一些地方政府由于历史的集体记忆而形成一种路径依赖，处理社会冲突时习惯于“政治挂帅”和传统的群众工作模式，动辄将其归咎于一小撮“别有用心”者煽动“不明真相”的群众;必须克服这种阴谋论和动机论的思维模式，而要及时将冲突的双方纳入法律轨道，采用司法的方式予以解决。

第四，建立社会心理干预机制。当前，社会戾气和不良的社会心理基因在许多弱势群体中积郁得越来越深，而我国又普遍缺乏系统、专业的社会心理疏导和干预机制，这构成了非直接利益冲突频发的一大原因;另一方面，冲突发生后由于许多政府官员习惯通过“花钱买平安”、官方承诺或强力镇压等方式予以平息而忽视了冲突中造成的心理阴影和人格创伤，这又为下一次冲突埋下了隐患，从而造成恶性循环。为此，必须建立一个专业性强、覆盖面广、重人文关怀的社会心理干预体系，在此过程中，需要特别注意两点:一是政府部门应意识到社会心理干预是一门专业性和规律性极强的科学，切不可使之沦为道德说教和意识形态教化，否则极有可能激起逆反心理;二是应尽量淡化官方色彩，鼓励具备资质的第三部门、志愿者、基层社区或研究机构参与其中，这样既可确保专业性，又可保证中立性。

注 释:

①美国社会学家科塞将社会冲突分为现实性冲突与非现实性冲突，对照其论述，非直接利益冲突明显符合“非现实性冲突”的内涵和特征。可参阅:［美］科塞．社会冲突的功能［M］．孙立平等译．北京:华夏出版社，1989．34 －41．

②关于公民在公共政策中的参与方式，可参阅:［美］托马斯．公共决策中的公民参与［M］． 孙柏瑛译． 北京:中国人民大学出版社，2010．第六章和第七章内容。

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