关于国家级开发区转型背景下的攀西战略资源创新开发试验区发展的几点思考

罗 莲

(中共攀枝花市委党校，四川 攀枝花 617000)

2013 年3 月1 日，国家发改委正式批准设立攀西战略资源创新开发试验区，标志着攀西战略资源创新开发试验区正式成为国家级开发区，攀西战略资源开发上升为国家战略层面。同时，试验区的获批，也为攀西地区的优势战略资源工业化、集群化开发和加快该区域发展创造了重大机遇。在中国经济致力于打造升级版和国家级开发区转型发展的的大背景下，如何推动攀西战略资源创新开发试验区快速、健康、持续发展，是亟待研究的重大问题。

一、国家级开发区的转型发展势在必然

开发区或称为特殊经济区是指国家或地方政府为了实现一定的经济社会发展目标，由政府主导划定的，实行有别于其他区域的特殊政策的一类特殊区域。国家级开发区的形成，多数来源于各级政府特别是中央政府意志下的制度安排，体现了政府的宏观发展目标和长远战略意图。自20 世纪80 年代以来，国家级开发区在中国从无到有，由弱到强，不断发展壮大，已经成为国家实施区域发展战略规划的重要平台和打造城市群、经济圈的重要支撑点，同时也逐渐成为中国高新技术产业和先进制造业以及现代服务业的重要基地和核心集聚区，在中国改革开发和发展中起到了窗口、示范、辐射和带动作用。

(一)创新驱动是国家级开发区发展的大势所趋

我国自80 年代开始设立国家级开发区发展至今，国家级开发区面临的内外环境已迥异于当年，如资本短缺、外汇约束等已经大大缓解，而创新能力严重不足、要素成本上升等则已成为制约国家级开发区持续发展的主要因素。同时，国家级开发区自身自设立至今已发生了显著变化，从开始最普通的工业开发区发展到产业集中化程度更高、技术档次更高的高新技术工业园区、科技园区、创业园区等新类型，显示出国家级开发区的不断发展和进步，已经进入到新的、更高层次的发展阶段。早期的国家级开发区依靠与其它地区的政策落差如通过税收减免、资金配套、土地价格优惠等措施，在某些产业领域快速形成具有一定规模的产业集群，为自身成长创造了巨大的空间，如今这种优势已经不再具备。2008年以来，全国开始实施新的《企业所得税法》，原来面向国家级开发区的税收优惠政策向区外开放，政策优势不复存在。21 世纪初开始，由于国际国内环境的变化，众多国家级开发区都遭遇到了缺乏创新驱动力，产学研运转不够顺畅，资源、环境约束加强、产能过剩、全球产业链分工中低端锁定情形等情况，面临着“二次创业”的挑战，依靠创新驱动转型发展是大势所趋。

(二)国家级开发区创新发展的三大趋势

从国家级开发区政策创新看。自2008 年新《企业所得税法》的实施，外资优惠税率的丧失，“特区、特税”的取消以及“两税合一”的税收优惠政策逐渐弱化，国家级开发区面临着摆脱“政策依赖”的挑战，国家级开发区在发展中，必须创造新的政策生长点，从直接政策走向间接政策，从宏观政策走向微观政策，从提供要素价格优惠到营造有利于创新的政策环境。例如，有的国家级开发区已经更多考虑在地方财政留存范围内给予企业尽可能的优惠，以及在打造配套产业链、改善服务环境质量、科技创新等方面提供更好的服务。

从国家级开发区发展模式创新看。在中国转换经济发展方式的新阶段，国家级开发区只有将现有的产业集群打造和提升为创新集群，成为研发合作、知识、利益共享的创新协同区，进一步突出创新驱动在其发展中的作用，推动产业价值链各要素的协同创新以及体制机制创新，才有可能摆脱对土地、能源以及其他资源的过度依赖，摆脱全球产业低端化锁定，最终使科技创新和技术进步、制度创新、文化创新成为推动其持续发展的决定性力量。

从国家级开发区功能创新看。在中国推进新型工业化和新型城镇化的大背景下，国家级开发区不但是一个产业集聚区，也是一个制度创新区;不但是城市的功能区，更是实现城乡一体化的载体。可以预见的是，伴随政策调整和创新驱动的增强，国家级开发区由原有的“政策驱动下的“产业聚集区”将逐步向“城市功能区”回归，在提升自主创新能力和提高空间产出效益的同时，更加注重产业空间与人居空间协调发展，更加注重开发区与城市和区域的和谐共生，从以产业发展为核心转向产业发展、社会发展以及生态环境的共同协调发展将是国家级开发区功能创新的趋势。

二、攀西战略资源创新开发试验区设立的战略背景和特殊战略意义

(一)攀西战略资源创新开发试验区范围包括:攀枝花市东区、西区、仁和区、米易县、盐边县，凉山州西昌市、冕宁县、德昌县、会理县、会东县、宁南县，雅安市汉源县、石棉县，试验区包括攀枝花市、凉山州、雅安市的3 区9 县1 市，总面积3.1 万平方公里。试验区内钒钛磁铁矿、稀土、碲、铋等资源储量巨大，综合利用价值极高。经过多年的开发建设，攀西资源综合开发利用已形成了一定的技术优势和产业基础，是我国重要的钒钛、稀土产业基地和铁矿石资源保障基地。攀西战略资源创新开发试验区建设的总体目标是:“把攀西建设成为世界级钒钛产业基地、我国重要的稀土研发制造中心和有色金属深加工基地，打造国内资源富集地科学开发利用资源的示范区。应该说，试验区的批准设立，标志着党和国家已经把攀西战略资源创新开发的问题提到了前所未有的高度，并且从国家战略层面明确了试验区的战略定位，即旨在快速形成该区域战略资源大规模、工业化的产业基地，支持国防军工建设和国家工业化进程并带动区域发展。

(二)攀西战略资源创新开发试验区设立的特殊战略意义

攀西战略资源创新开发试验区是目前国家批准设立的唯一一个资源开发综合利用试验区，其国防军工和国家经济安全的意义明显。当今中国面临的复杂、多变的国际局势，迫切需要加强战略资源在国防军工的研发与利用，再加上中国的工业化、城市化的快速推进，中国需要防范矿产资源特别是战略性资源领域的对外路径依赖风险，通过战略资源创新开发和利用，建立起具有持续竞争力、更具自主性的战略资源保障体系，真正实现国民经济又好又快发展。不仅如此，攀西地区资源富集，多民族聚居，搞好资源的综合开发和高效利用，着力战略资源开发中的体制、机制、技术和管理创新，加快把资源优势转化为产业优势、经济优势，为推进国内资源富集地区科学发展探索积累经验，有利于带动和促进攀西民族地区乃至整个西部地区经济发展，在政治上、经济上都具有重要战略意义。

三、国家级开发区转型发展背景下攀西战略资源创新开发如何体现

(一)目前攀西资源开发存在一些突出问题

一是攀西地区战略资源产业发展缺乏战略考虑和系统设计。攀西地区资源开发各自为战，在要素配置、配套服务和区域合作等方面尚未形成合力，影响区域资源开发利用能力的整体提升。二是区域经济结构不合理，产业层次低，产业链条短，产品档次低等问题还依然突出。攀西地区第三产业发展普遍滞后，产业配套能力不足。三是产业组织分散，企业群而不聚，产业集成度低。四是资源综合利用水平不高，一些关键技术仍未突破，制约产业向高端发展，资源粗放开发模式特征明显，环境压力大。五是体制机制不活，政府服务能力、金融环境、制度环境有待提升和改善。

(二)发挥后发优势和以创新驱动办好攀西战略资源创新开发试验区

攀西国家级战略资源创新开发试验区的设立，虽然错过了国家级开发区发展的黄金时期，但是具有明显的后发优势。作为新设立的国家级开发区，可以总结借鉴先行开发区的一些成熟经验和做法，解决试验区当前面临的问题。但是，攀西战略资源创新开发试验区设立的时代背景已今非昔比，需要我们对战略资源创新开发给予全新的认识。试验区发展需要在加强创新驱动和政府规划引领的双轮驱动下，努力在管理体制、资源开发模式、投融资模式、保障体系等方面探索创新发展。

一般来说，尚处于发展起步期的试验区，政府的宏观政策引导和扶持不可或缺。因而依靠政策提供土地、能源和改善投资环境来尽快形成生产要素的空间集聚仍是当前和今后一段时期试验区发展的主要任务。从政策面看，试验区既可以借力西部大开发、资源型城市转型等的大政策，同时也有可能争取国家针对目前唯一的战略资源开发试验区的特殊政策支持，有望成为资源开发政策实施的密集区。但是，依靠政策不等于依赖政策，试验区的可持续发展，最终有赖于符合市场经济规律的自身发展的内在机制。

首先，从创新战略资源开发的动力机制看。在“十二五”甚至更长时期内，中央把“转变经济增长方式、增强自主创新能力”提到了前所未有的高度。在中国经济打造升级版的大背景下，试验区的政策目标和发展方式既要借鉴，又要创新。试验区自身处在发展初期阶段，借鉴先行开发区的经验，以政府等外源动力为主不可避免，集中体现在提供土地、能源、基础设施、投融资政策等等上，但是单纯的依靠政策推动产业要素集聚已经无法适应全面深化改革和转变经济发展方式的要求，从政府主导到政府与市场互动，将成为引领攀西试验区发展的火车头。借鉴已有的开发区政策是机遇，先行先试是更大的政策机遇。通过先行先试，打造将中央政府、地方政府、企业、居民不同主体融入其中并充分提升不同主体研发动力、活力和能力的创新系统，而这正是创新试验区的本质含义和发展的必然要求。

其次，从创新资源开发的模式看。攀西战略资源创新试验区的设立在初始阶段，却又处在中国经济转型升级的大背景下。试验区属于资源富集地区，资源型城市和资源型产业大都具有成本递增的特点，必须通过技术创新和培育接续产业来提高效益水平和可持续发展能力，否则必导致地区经济的衰退。试验区在产业结构上，必须从以前的单纯发展资源粗加工为主向先进制造业、高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业协调发展转变。为此，试验区既要发挥已有的资源和产业优势，加强对传统产业的改造和提升，又要致力于基于高新技术产业、新兴服务业培育和发展的结构升级，高度重视产业产品培育与国家战略意图的吻合性，以及试验区自身发展和所依托攀西地区区域经济、社会发展的契合性，战略资源开发利用与市场需求的一致性以及与生态环境修复的协调性，通过发展模式的创新，打造一个战略资源开发城市、区域、经济、文化的高度融合，战略资源创新开发与资源节约、环境友好相协调的试验区。

再次，从创新战略资源开发的区域支撑平台看。战略资源是国家国防军工、经济发展的重要资源，但战略资源的开发利用需要良好能源条件和良好的科技创新支持，尤其是需要良好的制度保证以及文化氛围。在“创新发展”转变经济发展方式要求的引导下，试验区地方政府需要对城市自身发展定位和产业要素整合做出新的判断，既要发挥各自的优势，做到各有分工、适当错位发展，以避免恶性竞争带来的资源浪费，又要在凸显自身战略资源的特色和优势的同时，共同致力于打造试验区的基础设施、公共服务、合作平台，这样才能形成合力，共同构建起国内资源富集地区科学、集约开发利用资源的示范区。

〔参 考 资 料〕

［1］《中共攀枝花市委关于深入贯彻落实党的十八大精神 为在全省率先全面建成小康社会而奋斗的决定》，(2013 年7 月10 日中共攀枝花市委九届五次全体(扩大)会议通过)

［2］孙相如，“国家级开发区第三次创业可行性与制约因素分析”，《江苏技术师范学院学报》2012．10．15。

［3］朱卫东，“转型条件下新升级国家级开发区发展研究背景障碍与策略”，《经济问题探索》，2013 －05 －01。