国家治理现代化的本质及其特征分析

俞晓圆 魏宇了

（中共象山县委党校 浙江象山 315700；西北政法大学 陕西西安 710122）

1978年9月，邓小平指出：“从总的状况看，我们国家的体制，基本上是从苏联来的，是一种落后的东西。”1986年6月，邓小平又强调：“不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。因为首先遇到人的障碍，事情要人来做。从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”实现国家治理的现代化解决的一个本质问题，就是稳定与效率，并且体现民主科学两大根本特征。

一、国家治理现代化的本质问题

现代化是人类文明的一种深刻变化，是文明要素的优化过程，是追赶、达到和保持世界先进水平的能力。现代化的核心从人的角度讲是 “人性的解放”，从物的角度讲是 “物性的解放” （事物效率的最大释放）。

国家治理现代化就是要求国家治理水平达到当前世界最先进的水平，实现 “人性和物性”的最大解放，国家与社会处于最佳状态的 “善治”的目的。治国主要有两种基本政治制度和治理模式，一是专制制度，官治模式，二是民主制度，民治模式。现代化的国家既要治得 “牢” （稳定），更要治得 “好” （效率）。因此，国家治理现代化要解决的一个根本问题是 “稳定与效率”的关系问题。政治治理的现代化既要解决稳定与秩序问题，也要解决效率与善治问题，这就必须正确认识民主制和专制制的作用。

从历史形象来看，经济计划更利于维护稳定，经济市场更利于促进效率；政治一元制更利于维护稳定，政治多元制更利于促进效率。在一定意义上讲，集权制有利于维护稳定，民主制利于促进效率。从本质上讲，实现民主制既利于维护稳定和秩序，也利于促进效率和善治。其主要原因有：

第一，民主治理是现代社会最高效率的治理。有人说集权好，上级说了算，办事立竿见影，效率高；民主则不好，因为让众人去讨论和决定，无休无止，吵吵嚷嚷，效率低下，这种认识是错误的。民主的效率不能等同于行政的 “时效”，效率既讲究 “时效”，更讲究 “功效”，立竿见影不一定有效率。民主的效率和意义不在于办事的速度和数量上，而在于办事质量和办事的性质是否真正体现人民当家作主、是否能真正增进人类的福祉这一质的规定性上。国家法律和行政命令及其行为如果不是体现人民意志的，哪怕能立竿见影地作出和执行，对人民而言也是不但毫无意义而且十分有害的。

第二，民主治理是现代社会最稳定的治理。有人说民主社会公民不听话，街头集会、游行、示威多，从而可能引发政局的不稳定。这种认识是片面的。相比较来说，民主社会比集权社会更趋于稳定。在民主国家，最高权力者以选举的形式合法产生，权力的争夺更多表现在 “选票”上，权力交替是文明的、平稳的、软性的。而在集权社会，最高权力者的变更常常以残酷的战争或宫廷斗争来取得，权力的争夺表现在 “刀箭”上，因此权力交替是野蛮的、动乱的、刚性的。民主社会的 “集会、游行、示威”等 “不稳定”可以在一定程度上避免集权社会 “政变、起义、战争”等不稳定因素。中国几千年的封建王朝实行专制统治，权力集中于皇族，其历史证明，每一次不同王朝之间或同一王朝不同帝王之间的权力更替，都导致中国社会的剧烈动荡，使中华文明遭受极大破坏，一定程度上阻碍了社会的发展。

第三，民主治理是现代社会最低成本的治理。有人说民主使事务变得复杂和烦琐，从而增大了政治和行政的成本。这种认识也是片面的。在集权社会会出现这样一种现象，掌权者的乱作为、乱决策，特别是掌权者的贪污、腐败、浪费成风，常常给社会带来无法估量的损失。而实现民主治理表面上看，其增加了一定的成本，但它在一程度上能避免乱作为、乱决策和腐败现象。从根本上说，实行民主治理的成本远远低于集权统治的成本。

当然，民主治理的实现必须在民主制度完善的情况下，否则就会导致社会无序、派别争斗、无政府主义泛滥等现象发生。在发展中国家，在国民理性整体贫乏、民主制度不完善、法制极不完备的状态下，民主的缺点也会暴露出来。所以，一个理想的现代化国家治理模式应当是以民主制为本的，同时进行 “多元并存和一元选优、分权制衡和集权抉择、自由发展和定向禁锢、政府计划和市场调节”优化组合的模式。

二、国家治理现代化的两大根本特征

衡量一个国家的治理是否现代化，有许多标准。但民主治理是现代国家治理的本质特征，是区别于传统国家治理的根本标准。所以，现代国家治理通常称为民主治理。然而，实现国家治理能力现代化除了制度这一客观因素外，还有一个极其重要的主观因素，即治理主体的素质，既包括官员的素质，也包括普通公民的素质。因此，“民主治理”和 “科学治理”是国家治理现代化的两大根本特征。

1.“民主治理”——制度的现代化

在国家治理方面，古代国家一般实行专制制度，官治模式，现代国家一般实行民主制度，民治模式。

古代国家的专制治理有以下几个方面的特征：在权力的所有权上，权力君有、官有，君主主权、官僚主权；在权力的责任指向上，权力对官僚负责，对帝王负责；在权力的来源上，权力君授、官授，实行继承制、任命制；在权力的运作上，实行集权制、等级制；在权力的时限上，实行终身制。

相反，现代国家的民主治理有以下几个方面的特征：在权力的所有权上，权力民有，人民主权；在权力的责任指向上，权力对人民负责；在权力的来源上，权力民授，实行选举制、考任制；在权力的运作上，实行分权制；在权力的消亡上，实行任期制和罢免制。

“善治国者治官，不善治国者治民”，国家治理的重点是治官而不是治民。 “治国先治官，治官先治制”，治官的实质是治权，因此，治制的实质就是治理好权力制度。权力管理制度包括权力的产生、权力的运行、权力的消亡三大方面的制度。因此，国家治理的现代化首先要从以下三方面入手。

第一，权力的产生应当多元化。权力的产生有继承制、任命制、聘任制、选举制、考任制、选举制等多种方式。权力的产生是权力的 “进口”，权力的产生制度是国家全部治理制度的起点和核心。“权力源决定权力责”，即权力的来源决定权力的责任指向。政府官员的权力是人民选举授予的，它就会首先对下级和人民负责，为民作主，如果它的权力是上级任命和授予的它就会首先对上级负责，为官作主。要想做到 “情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，必先做到 “权由民所授”。

一般情况下，民治国家主要权力的产生以民主选举为主，官治国家主要权力的产生以上级任命为主。但是他们也存在其他的产生方式。比如，在古代中国，各级官员都是君主和上级任命的，但是，君主也通过科举制等来选拔官员。在美国等国家，总统权力是民主选举产生的，而内阁成员的权力是在符合法定的条件下，由总统任命产生的。即使在民主制国家，权力的产生既有选举制也有任命制。

从政治治理要达到 “稳定”和 “效率”这两大目的看，现代社会每一管理层级主要领导的选举制和辅助领导的自由组阁制都必须相辅相成。从不同的官员看，在政务官或主要官员中实行民选有利于效率，在事务官或辅助官员中实行考任和委任有利于稳定；从不同的权力看，代表执法权的政府和代表暴力的军队、警察等强调集中、服从和稳定原则，权力的来源应实行考任和委任为主，代表立法权的议会 （人大）和代表司法权的法院等则强调民主、自由、正义和效率原则。

多党制国家可以实行民主制，一党制国家也可以实行民主制。比如，新加坡是一党制国家，但也是优秀的民主制国家。一党制国家怎样来实现人民当家作主的要求呢？其关键还是在于权力的产生方式。恩格斯在1891年的《法兰西内战》一文导言中指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会的主人，巴黎公社采取这样的办法，它把行政、司法等一切职位交给由普选出来的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”恩格斯还指出：“《共产党宣言》早已宣布，争取普选权、争取民主，是战斗的无产阶级的首要任务之一。”

《中华人民共和国宪法》第101条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”只有按照马克思主义的要求，真正按社会主义宪法办事，由人民或人民代表选举政府各级领导人，由党员或党员代表选举各级党的领导人，社会主义国家民主才可以得到充分体现，才能更好地坚持中国特色社会主义道路。

第二，权力的运行应当科学化。权力民主产生以后，又怎么能够保证它廉洁、高效地为民服务呢？实行分权制衡，把 “权力关进制度的笼子”；实行公开监督，让 “权力在阳光下运行”，这是两大根本措施。“分权治理”和 “阳光治理”是国家治理走向现代化的必备条件。

权力腐败，治理能力必然低下。权力腐败是国家和社会管理中的 “万恶之源”，犯罪滋生、环境破坏、官民对立、社会无序、权力不作为和过度作为、政治治理能力低下等，这一切都与权力腐败有千丝万缕的关系。国家治理体系和治理能力的现代化要求增加政府的透明度，接受人民群众和新闻舆论的监督。

第三，权力的任期制应当制度化。权力的消亡必须实行层层的民主制度。权力终身制和变相终身制都会导致权力有恃无恐，最终走向腐败和无能。

国家治理的现代化要求涉及政务的主要权力都应当实行任期制、罢免制、辞职制。其中，任期制是权力消亡的核心制度。严格的任期制，既有 “任”，也有“期”。马克思主义认为，凡是由人民群众选举出来的政治权力都不能有选无任，不能无限地连选连任，也不能权力的一个任期满了，不经过公民的重新授权还可以在别的岗位上继续存在下去。

2.“科学治理”——人的现代化

科学治理要求一个国家做到以下几个方面：

第一，要求把素质教育作为国家治理的重要举措。“治国先治官，治官先治制，治制先治教。”国家治理应以教育为先。国家治理的现代化离不开教育的现代化，现代化的教育在 “量”上要求普及化，在 “质”上要求素质化。教育的素质化表现在三个方面：一是重视开发人的心智，使国民变得更聪明；二是重视培养人的人格，使国民变得更有道德；三是重视培育人的创造力，使国民变得更有力量。

第二，要求把科学知识作为社会用人的主要标准。一个国家的人才选拔、求职晋升、工资福利待遇等都必须以科学的知识和技能为基础，公务员和官员的选拔和升迁要有学历要求，企业的招收要有技能要求，工资待遇区别要有职称的要求，等等。总之，科学治理要求一个国家把科学知识、文凭职称、技术技能作为支撑社会大厦运作的基本要素，渗透到社会治理的方方面面。让知识与生存的结合形成制度化，知识才会得到真正的尊重。

第三，要求把科学的载体作为社会治理的主要容器。2014年7日5日，杭州一辆公交车被犯罪分子纵火燃烧，事故发生后，乘客被密封的玻璃车窗围困住，无法及时逃生，造成30多人受伤，其中15人重伤的严重后果。客车上密封的玻璃窗与活动的玻璃窗比较尽管有某种优点，但也有三大严重的危害，一是耗能，一年四季都必须开空调；二是污染，车厢内部不透风，空气污染严重；三是不安全，紧急关头乘客无法及时逃生。在某些国家的客车玻璃窗边设有紧急按钮，乘客一按就可以自动打开车窗，从而极大地减少了紧急关头的伤亡人数。可见，交通工具、住房、活动场所、日用器具等与人类生存密切相关的物质载体的科学化是国家科学治理的必然要求。

党的十七大报告首次明确提出：“要提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”可见，中国共产党已经认识到，“科学、民主、依法”是国家有效治理的三大举措。其中，在民主治理和科学治理的关系上，前者是客体，后者是主体，客体决定主体，没有民主就没有科学。在民主治国和依法治国的关系上，前者是本质，后者是表象，本质决定表象，没有民主就没有法治。

可见，国家治理一旦离开 “德先生” （民主）和“赛先生” （科学），就不可能走上现代化之路。科学治理和民主治理是一切治理的根本，是国家治理现代化的核心内容。不以 “科学和民治”为基础的一切治理都是苍白无力的，都是短暂而无效的。

［1］邓小平文选［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］马克思恩格斯选集［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］(Jean-JacquesRousseau)让·雅克·卢梭.社会契约论［M］.北京：光明日报出版社，2009.

［4］党的十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》［R］.北京：人民出版社，2007.

［5］党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［R］.北京：人民出版社，2013.