基层服务型党组织建设：实践、问题及对策

谢忠平+徐琛

[摘要]基层向来是我们党改革创新的强大动力和智慧源泉。面对群众工作的新形势、新任务和新挑战，一些基层党组织围绕“服务群众，做群众工作”，在服务阵地、主体、内容、渠道、方法及制度等方面做了大量的探索创新。尽管这些探索创新取得了不小的成效，密切了党群、干群关系，但也存在一些不容忽视的问题。继续推进基层服务型党组织建设，应从切实增强服务意识、提高服务能力、完善服务制度入手，坚持因地制宜，实行分类建设。

[关键词]党的基层组织；服务型党组织；社区党组织；服务意识

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）04-0007-05

建设服务型政党，重点难点在基层，活力动力在基层，关键在广大基层党组织。近年来面对群众工作的新形势、新任务和新挑战，一些基层党组织在服务群众和做群众工作方面进行了许多富有创造性的探索实践，在这些探索实践中既涌现了一些成功的典型示范、积累了难得的经验，同时也暴露了不少不容忽视的问题。如何通过剖析典型、总结经验并分析存在的问题及原因，形成更加成熟理性的认识，为贯彻落实十八大提出的“加强基层服务型党组织建设”这一部署和要求提供经验借鉴，无疑是十分必要的。

一、各地推动基层服务型党组织建设的探索实践

基层的探索实践向来是我们党改革创新的源头活水。很多基层党组织在推动基层服务型党组织的建设实践中，围绕服务的阵地、主体、内容、渠道、方法及制度等方面做了大量卓有成效的探索创新。

（一）建设服务中心

这种模式最为常见，主要是依托基层政权成立各种综合服务中心，整合服务资源，组织相关职能部门派专人去服务中心集中办公，服务中心实行正式挂牌并公布服务内容与办事流程，为群众提供“一站式”、“一门式”服务，以避免因部门分散及流程复杂而导致群众办事来回在各个单位奔波。贵州省遵义市构建了四级服务网络，即在县（区）成立党务服务中心，在乡镇（街道）成立党务政务服务中心，在村（社区）建立党员群众综合服务站，在组（小区）成立便民服务点。这种服务模式的核心是以建设便民服务中心为重点加强服务阵地和服务硬件设施建设，努力为群众搭建一个综合性、多功能、立体化的服务平台。在群众看来，各种服务的“硬件建设”容易上去，而在提升服务水平等“软件建设”上还有待提高。

（二）实施“驻村联户”

这种模式主要采取机关党员干部直接驻村联户的办法，推动党员干部直接联系服务群众，实行“上门式服务”和“结对式服务”。各地制定出台了联系服务群众的方法和制度，包括定期走访、集中接访、主动下访、蹲点调研、入户征求意见等，通过派驻党员干部深入农村、企业或社区，为群众提供“零距离”服务。天津市静海县在全县实施以县级领导联镇联户、县直部门包村联户、乡镇干部驻村联户、村干部按片联户、普通党员分组联户为主要内容的“五联户”的工作法，不断拓展了解群众诉求的渠道，完善责任明确、分级分类解决问题的工作流程和运行机制，强化各项保证措施，促使党员干部直接联系服务群众制度化和常态化，扎实推进基层服务型党组织建设。通过驻村联户，实现了干部与群众面对面，践行了党的群众路线，有利于融洽党群、干群关系，但其难点在于如何实现制度化、常态化和长效化。

（三）发放“便民服务卡”

在开展社区服务中，很多城市社区党组织，向辖区内全体居民发放“便民服务卡”，实行“一卡式”服务，卡上印有物业、城管、派出所、家政服务、法律咨询、医院急救、卫生保健及社区居委会等十多个常用电话号码，居民在家只要打个电话就能得到相应的服务。干部向群众发放“服务卡”在基层政府及职能部门较为普遍，陕西省镇巴县在全县推行“便民服务卡”制度，根据各自职责范围，分别向群众制发了县级部门单位干部、镇机关干部、村干部（联村镇干部）以及社区干部便民服务卡，被群众形象地总结为“群众一句话、干部来跑腿”。社区内的“一卡式”服务颇受高龄体弱或独居老人的欢迎，但群众通过服务卡的电话联系干部，一遇到难事或棘手的事，往往干部就在电话里找各种理由推诿搪塞，服务质量大打折扣。

（四）开展“网上服务”

一些基层党组织主动适应信息化的要求，积极利用现代网络技术，通过在互联网上成立和开通党建网、e支部、QQ群、领导信箱、留言板、网络学校、短信平台、论坛、微信、微博、手机网等方式，利用网络开展政策宣传、文件传达、教育管理、舆论引导、信息咨询、登记审核、民情传递、政（党）务公开、举报监督等活动，为党员群众提供网络化、信息化、智能化和数字化的服务。很多城市社区党组织建立了社区网页，开辟了各种各样的服务栏目，并广泛利用现代通信网络技术，为居民提供视频监控、平安联防、流动人口登记管理、党员教育等社区服务。“网上服务”的优点是方便、快捷、高效，突破了服务的空间地域的限制，缺点是要求服务对象要有网络设备与一定的网络知识，服务对象的范围受到一定的限制。

（五）组织党员“承诺践诺”

这种方式是基层党组织要求党员发挥先锋模范作用，把联系和服务群众作为承诺践诺的重要内容，以群众满意作为衡量承诺践诺成效的重要标准。按照提出承诺、公开承诺、履行承诺、评议承诺的程序和方法，突出为群众办实事、做好事、解难事，促使创先争优常态化、长效化，倡导党员通过践诺履责为群众提供承诺服务。天津市北辰区天穆镇全面开展党员和党员家庭“双承诺”活动，要求全镇党员家庭都向社会亮明身份，所有党员都向群众做出公开承诺，接受组织和群众的监督，引导党员做联系群众和服务群众的表率和模范。由于党员个人的素质能力差异悬殊，承诺服务内容的难易复杂程度也各不相同，因而在年终评议承诺时党员提供的服务质量难以相互横向比较。

（六）推行“党员先锋岗”

这种方式要求党员把自己的职责岗位作为服务群众的载体和平台，充分发挥共产党员的先进性，按照“一个党员、一面旗帜”的要求，实行挂牌上岗的方式，努力使自己成为本职岗位的行家里手和标兵模范，带动和提升本单位、本部门以及本系统的工作能力和服务水平。目前，在很多职能部门的办事窗口，例如，工商、税务、公安、房管、民政、铁路、民航、电信及金融等部门的基层服务窗口，都广泛开展了“党员先锋岗位”活动，在办事窗口制作悬挂印有“党员先锋岗”等内容的标志牌，有的标识牌还印有办事人的姓名、职务、岗位职责、服务标准及监督电话。这种服务方式都是结合具体工作岗位开展的，与服务型政府建设融为一体，服务内容和目标都很具体规范，也便于考核监督，但行政色彩较浓。

（七）组建党员志愿者队伍

在很多行业单位和村居社区，结合党员个人的能力特长和爱好意愿，组建成立了党员志愿者服务队，为群众提供各种志愿服务。党员志愿服务队伍通过开展“党员责任区”、“党员服务日”、“党代表工作室”等多种活动，不断培育更多的党员服务品牌，带动身边更多的党员加入到志愿服务队伍，为群众提供更好更多的志愿服务。有的社区组织党员围绕解决社区里面的治安维稳、政策宣传、困难帮扶、文化娱乐等社区事务成立了相应的党员志愿者队伍；有的党员成立了自己的“工作室”，为群众免费提供法律援助、心理咨询、婚姻介绍等服务。党员为群众提供志愿服务，这充分体现了党员个人的主动性和积极性，也彰显了个性化服务的特点与优势，但缺点是组织和群众不好也不便监督，也难以量化测评，容易受党员个人意愿偏好的影响，服务的随意性大。

二、当前基层服务型党组织建设中的问题

建设基层服务型党组织，从近几年的若干地区的创新探索到十八大后的全面推广，虽然各地建设的举措和成效不一，但从总体上说确实取得了不小的成效，密切了党群干群关系。同时，在这一活动的开展和推进过程中，也存在一些亟须深思和改进的问题。

（一）部分基层党组织和党员的服务意识仍然不强

党员服务意识越强，对群众的感情越深，服务越主动，服务就越好，群众的认可度和满意度就越高。当前确有一部分基层党组织和党员干部没有真正领会服务型党组织的内涵及创建的重要意义，缺乏服务的主动性和自觉性，工作理念还停留在“管事”而不是“服务”上，服务的各种标准和要求只停留于挂牌上墙，不愿付诸实际行动。部分党员干部在感情上不能贴近群众，思想上不愿尊重群众，行动上无法深入群众，把党组织的服务看成是对群众的一种恩惠施舍，不注重群众的心理感受与接受方式，态度冷淡，居高临下。甚至有的基层党员干部简单地认为服务型基层党组织就是“集中几个部门一起办公”。很多地方服务型基层党组织创建工作并不是主动、自觉开展的，是由上而下推动的，存在着上热下冷的情况。包括一些基层党组织书记也坦承，创建服务型党组织主要是“根据上级党组织和领导的指示要求”，行政主导的色彩明显，基层党组织和党员不是主动服务而是被动应付。譬如，有的地方严格以群众不上访和少上访为考核评价指标，实行“一票否决”制度，逼得基层不得不使出浑身解数去掩盖矛盾和安抚群众，极力防止任期内矛盾激发，寻求暂时的安稳平静，不是真心情愿服务群众和做群众工作。极个别的地方沽名钓誉、动机不纯，在服务上热衷于搞形式主义、做表面文章，在服务方面的创新是为了“见人见物见现场”，宣传汇报时能“绘声绘色地来一段”，名不副实，与我们党开展服务型基层党组织的初衷背道而驰。

（二）一些基层党组织和党员的服务水平不高

第一，服务内容、方式单调单一。群众反映，很多基层党组织的重心大多在服务硬件建设上，对于如何拓展服务内容和创新服务方式的办法不多。在服务内容上，锦上添花的多，雪中送炭的少；应景式、临时性的多，实质性、常态化的服务少；物质方面的多，精神方面的少；一般性服务多，个性化服务少。在服务方式上，等待群众来上门寻求服务的多，主动为群众服务的少；比较注重自身能提供的方式，容易忽视群众可接受的方式；过于依赖党组织自身的服务资源，不太擅长整合利用社会服务资源。服务的内容和方式单一性与群众需求的多样性之间的矛盾日益凸显。基层党组织如何通过拓展服务内容、创新服务方式来加强和改进服务，是基层服务型党组织建设的当务之急。

第二，基层党组织的服务功能不强。从总体看，基层党组织的服务功能还比较薄弱。一是党组织在“两新”组织以及群众组织中还存在不少难以覆盖的盲区，有的即使成立了党组织，但难以开展党的活动，更谈不上服务。二是基层组织普遍存在权小责大的困境，事权财权有限，掌握的资源也有限，不能满足群众多样化的服务需求。三是不少党员服务群众、做群众工作的经验与能力欠缺，基层工作千头万绪，基层干部投入服务的时间精力不足。四是党组织服务资源交叉重叠又各自封闭，彼此之间不能有效转接互补，导致基层出现服务场所重复建设、服务资源闲置浪费的现象。例如，一旦服务事项涉及多个各自为政的基层单位，分立在各个单位的党组织囿于行政隔阂等各种因素，在服务群众方面往往不能发挥统筹协调作用，群众的需求还是得不到合理解决。

第三，服务实效性不高。一些党员干部和群众对当前基层服务型党组织创建成效并不满意。一些驻村干部除了拉来部分资金、听听群众的抱怨，很多问题无能为力，并没有从根本上解决群众的疑惑和困难，久而久之就让群众产生一种“在做样子”和“下来镀金”的感觉，甚至让人反感。一些已建成的服务中心存在名称、标准不统一以及分工不清、职能交叉、相互掣肘的问题，其服务功能未能充分发挥出来。一些便民服务中心、服务站点有窗口无人办公、有站点无服务党员；极个别服务中心或站点冷清空荡、无人问津。这其中固然有宣传不够、群众对服务中心功能作用不太了解的因素，但主要原因还是服务功能不够完善、服务质量不高。

（三）服务型基层党组织的制度体制尚不完善

目前虽然从中央到各地就建设基层服务型党组织出台了一些文件要求，但大多仍处于下达任务、提出要求的状态，并没有形成系统的责任明确、内容清晰、考核严格、奖惩分明的保障制度和运行机制，在实际工作中仍存在着无章可循的困扰。有些基层党组织虽然出台了一些联系群众、服务群众的具体的机制，如县级领导联镇联户、乡镇干部驻村入户、责任制、承诺制等，但由于有效的评价体系和监督机制没有同步建立起来，各级各项服务任务的落实只能靠上级领导的督促和临时抽查，而上级领导又很难深入到每个基层单位了解、考察服务成效。最重要的是，在服务考评制度中并没有突出群众的评价主体地位。同时在基层，服务的保障和投入机制也不健全，一些地方的经费只能保证有限的几个点，不能覆盖全部基层党组织，很多基层组织服务还面临着设备简陋、经费匮乏、人手紧缺的窘境。特别是引导基层为群众服务的人才激励机制更没建立起来，基层工作条件差、待遇低、机会少，往往招不来也留不住专业的服务人才，使得基层主动为群众服务的内在动力不足。制度的缺失容易使基层服务型党组织的创建工作产生一阵风的导向，多做应付上级、完成任务、易出数字、易于见报的表面工作，而忽视了服务群众的根本要求和目的，以至于一些基层服务型党组织建设流于“组一个班子、找一间房子、挂一块牌子、出一个点子、做一个样子”的过家家形式。对于这种现状，一些基层党组织和党员干部明确表示出对创建工作可能流于暂时性、表面化的担忧。坚持从上到下与从下到上相结合，实行党内与党外相衔接，构建一套完整、有效、实用的服务型党组织制度体系，是改变上述状况的关键所在。

三、加强基层服务型党组织建设的对策建议

当前，应以开展党的群众路线教育实践活动为契机，以解决各地基层党组织在服务群众和做群众工作中存在的种种问题为重点，大力推进基层服务型党组织建设。

（一）切实增强服务意识，筑牢基层服务型党组织建设的思想基础

服务型政党的核心和精髓是服务，服务的主体是党员，客体是群众。服务主体的服务意识强不强、对群众的感情深不深，成为决定基层服务型党组织建设成败的关键。从当前基层服务型党组织活动的总体发展情况看，各地各行业并不均衡，水平参差不齐，其中固然受启动时间、工作基础、物质条件等客观因素的制约，但党组织和党员对这一活动的重视程度、是否具有主动服务意识，是最重要的决定因素。行为的坚持来自内心的笃定，外化于行必先内化于心。只有牢固树立马克思主义群众观，真正确立为了人民是本质，服务人民是天职的理念，深刻把握建设服务型政党的主要依据、科学内涵和重大意义，切实增强自身的责任感、主动性和自觉性，激发内心的情感和认同，切实转变工作作风，真正把服务作为自己的一种政治责任、价值追求和工作方式，才能筑牢基层服务型党组织建设的思想基础。只有先从思想上解决了基层服务型党组织“为什么”和“是什么”的问题，才能在行动上落实好“怎么做”的问题。

（二）坚持从每件小事做起，从每个党员抓起，不断提升服务能力和水平

小事显真功，党员的一言一行见真情。只有从每个党员抓起，从群众小事情做起，办好每件小事汇集起来就能办成大事，每个服务型党员汇集起来就能建设好服务型政党。为此，必须以每件小事、每个党员作为建设基层服务型党组织的具体抓手，不断提升服务能力和水平。一是继续在社会新领域、新组织中创新组织设置方式，扩大党组织的覆盖面，“努力实现党组织和党的工作的全覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有服务”^[1]。二是加强服务队伍建设，着力打造“愿服务、懂服务、会服务”的基层党员干部队伍，提升党员服务能力。三是围绕服务发展、服务民生、服务群众和服务党员来丰富服务内容，特别是要围绕群众所需、所盼、所求来确定服务的主要内容、关键环节和突出问题，有的放矢地开展和改进服务。四是在继续完善服务硬件设施的同时，加大基层服务资源的统筹整合力度，按照权随责走、费随事转的原则，引导服务资源向基层倾斜聚集，促进党组织服务资源的流动互补，增强基层党组织的整体服务功能。五是改进服务方式方法，利用现代技术特别是借助信息网络来创新服务载体、渠道和方法，突破传统的服务地域空间和对象范围的限制。同时，党组织要善于领导调动工、青、妇等群团组织及社会组织，开发利用更多社会服务资源，组织引导各类组织及民众之间开展相互服务，变直接服务为间接服务。

（三）坚持因地制宜，实行分类建设

我们党有8500多万党员，广泛分布在420万个基层党组织之中，各个基层党组织和党员可谓千差万别、互不相同。就基层党组织而言，机关事业单位不同于“两新”组织与企业，城市不同于农村；就党员而言，不同的年龄层次、从业方式、教育背景、成长经历和能力素质，使得党员之间的差异也悬殊。更为重要的是，每个基层党组织和党员面对的群众诉求也不同。因此，在建设基层服务型党组织的实践过程中，如果要求全体基层党组织和党员提供同一标准、内容和水平的服务，实行整齐划一，这既不现实，也无必要。要把建设基层服务型党组织这一总体要求和根本目标落到实处，必须从不同行业系统、不同层面类型、不同城乡地域的基层党组织和党员的实际出发，把握农村、社区、非公企业、社会组织以及机关事业单位等基层党组织各自的特点，坚持因地制宜、循序渐进，搞好分类建设，既要体现服务意识牢、服务能力强、服务内容广、服务方式多、服务制度全、服务效率高、服务质量好的总体要求，又要“设计出符合各自实际的具体服务要求和标准，形成可操作性强的‘服务型行为准则”^[2]。在建设基层服务型党组织的过程中，坚持尽力而为、量力而行，不求齐头并进，不搞一刀切，注重发挥典型的带动作用，突出重点的同时做到整体推进。

（四）注重制度机制建设，实现服务的常态化和规范化

只有注重制度建设才能实现服务的常态化和规范化，才能实现服务型的目标。为此，应以围绕构建激励广大基层党组织和全体党员主动地、创造性地、持续地服务的良好体制机制为核心，把制度建设贯穿于营造服务风气、增强服务意识、养成服务习惯、规范服务行为、落实服务承诺、提高服务水平和检验服务效果等服务型党组织建设的各个环节和全部过程。一是健全领导机制。把基层服务型党组织建设列为基层党建工作责任制的重要内容，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系。二是完善投入和保障机制。围绕基层服务型党组织建设中的人、财、物等各项难题，形成责任明确、领导有力、运转协调、保障到位的工作机制。三是规范服务群众和做群众工作的具体制度。特别是要通过制度的精心设计，明确服务人员的行为和规范，明确群众反映问题的处理步骤和程序，明确联系服务群众的具体职责和要求，完善限时办结制、首办负责制、约时办理制及服务承诺制等制度，使各项服务按照客观现实的需要规律化进行。同时，在基层广泛推行共建联动机制、了解民意诉求机制、矛盾排查与化解机制等，以适应新时期群众工作的需要。四是建立考核激励制度。建立以群众满意为导向的考核评价体系，尊重和落实群众在考核评价中的主体地位，切实将群众对服务的“原生态”评价作为检验服务型党组织的唯一标准，注重发挥社会舆论监督的力量，严格执行考核评价结果运用和奖惩制度，形成正确的用人导向，在基层营造有利于“愿意服务”和“重视服务”的良好氛围。

参考文献：

[1]徐晨光，陈远章.建设学习型服务型创新型马克思主义执政党[N].人民日报，2013-03-19.

[2]安世银.服务型的丰富内涵和实践路径[N].人民日报，2013-04-19.