公共财政支持农村发展的实践与思考

李勇+徐秀红

[摘要]党的十六大以来，我国政府运用财政手段大力推进农村小康社会建设，加快涉农税费改革，加大资金科技投入，健全农业补贴制度，推进城乡基本公共服务均等化，支持农村经济和社会发展，取得了可喜进步。但在改革攻坚期，应深入评估政策执行效果，分析财政支农的现实困境，建立现代财政制度，完善农村税收制度，增强农村小康社会建设驱动力，为“三农”发展营造宽松的政策环境。发挥中央、地方两个积极性，完善转移支付结构，建立横向转移支付制度，推广“营改增”，完善税收制度，加快城乡一体化发展。

[关键词]公共财政；农村；税收；“营改增”

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）04-0067-06

一、实践回顾：公共财政支农多管齐下

十六大以来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，与市场经济相适应的致力于为社会公众提供均等公共服务的公共财政框架体系逐步健全，公共财政惠及农村的覆盖面逐年扩大，有力地支持了农业发展。农民致富和农村生活水准的提高，较为有效地突破了“三农”发展瓶颈，在解决温饱的基础上，向着小康社会顺利迈进。

（一）加快涉农税费改革

农村税费改革前，村级“三项提留”和乡级五项统筹以及名目众多的钱物支出，加重了农民的负担。2000年农村税费改革首先在安徽试点，其后全国推开。改革的主要内容是取消包括乡统筹费、农村教育集资和屠宰税等税费，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；改革村提留征收使用办法。2006年全面取消农业税，则从根本上降低了农业的生产和经营成本。

（二）加大资金与科技投入

党和政府历来重视农业投入和科技投入。2004年，中央确定“多予、少取、放活”的农村工作方针。“加大农业和农村投入”、“健全公益性农业技术推广体系”频频出现在“十一五”和“十二五”规划中，促进了相关助农政策的制定和完善。2006年，国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》，将农业列为重点领域。中央财政还通过“863”计划、“973”计划、科技支撑计划、国家自然科学基金和国家社会科学基金等科技计划和基金等形式加大农业科技研发的投入。

（三）建立健全农业补贴制度

对农业给予补贴是各国普遍的做法，我国各级政府也十分重视这方面的工作，按照农民和农业的需求适时地建立了较为完备的补贴和补助制度。十六大以来，良种补贴（2002年）、农机购置补贴（2004年）、膜下滴灌设备补助（2005年）、测土配方施肥补贴（2005年）、科技入户技术补贴（2005年）、新型农民培训补助（2006年）、农资综合直补（2006年）、提升土壤有机质补贴（2006年）、能繁母猪补贴（2007年）等补贴和补助制度已在全国广泛建立。

（四）积极推进基本公共服务均等化

十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建成小康社会的基本目标之一。我国政府在教育、医疗、养老等方面采取了多项举措，提高了农民基本公共服务水平，均等化程度明显增强。第一，教育方面。2006年，国务院决定农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；2007年，国务院决定提高寄宿生生活费基本补助标准和校舍维修改造测算单价标准，并将免费教科书覆盖范围扩大到全国农村义务教育阶段全部学生；2008年，中央财政出资解决部分省份高寒地区学校取暖费问题。第二，医疗服务方面。2002年，中共中央、国务院决定在全国范围内建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。为了配合“新农合”制度的推广，中央财政针对农民基本医疗的投入增长强劲，由2003年的4亿元增加到2013年的970.8亿元。第三，养老服务方面。2009年，国务院决定在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对新农保的补助政策。

（五）统筹推进新农村建设与新型城镇化建设

长期以来，党中央、国务院致力于缩小城乡差别，实现城乡一体化协调发展。2006年中央“一号文件”决定在全国范围内推进新农村建设。“十一五”期间，各级政府加大财政投入，制定和实施了一系列税收优惠政策。为了有效应对国际金融危机，全面提升城镇化质量和水平，中央决定在“十二五”期间将改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，坚持“以人为本”，全面推进新型城镇化建设。从此，新型城镇化建设高潮在全国广泛掀起，与社会主义新农村建设协调推进，为经济平稳较快发展注入了新的动力。

（六）适时完善扶贫财政政策

党和政府历来重视农村扶贫问题。改革开放以来，我国政府实施了不同的扶贫模式，包括体制改革推动型扶贫模式（1978年～1985年）、大规模开发型扶贫模式（1986年～1993年）、重点攻坚型扶贫模式（1994年～2000年）、参与式扶贫模式（2001年～2010年）和集中连片型扶贫模式（2011年～2020年）。为了完成特定阶段的扶贫目标，各级政府制定和实施了财政扶持政策，包括税收优惠政策、财政补贴、财政贴息和转移支付等，有力地改变了农村地区贫困局面，取得了举世瞩目的成绩。

二、效果评估：更高角度的审时度势

（一）政策显现积极效果

从小康到总体小康再到全面小康，党在领导全国人民进行现代化建设的过程中，从“摸着石头过河”到科学发展，从以经济建设为中心到以人为本和谐社会的创建，从国家财政到公共财政体系的建立健全，走过了一条艰辛探索之路。党和政府以“三农”问题为突破口，完善公共财政政策，全面推进农村小康社会建设。总体说来，财政支农政策取得了良好的运行效果，农村小康社会建设有了积极进展。

1.税费改革和财政补贴减轻了农民负担，增强了发展动力。农业税全面停征结束了中国两千多年的“皇粮国税”历史，财政收入减少，国家让利于民，减轻了广大农民的负担，使广大农民真正得到了实惠。近些年来，农业补贴标准逐年提高，覆盖范围迅速扩大。“免税”种粮还能获得财政补贴，大大激发了广大农民的生产积极性。

2.资金和科技投入有效提高了农业生产效率。近些年来，中央财政用于“三农”的资金明显增加，“十五”和“十一五”期间是改革开放以来农业投入增加最多、增长速度最快的时期。得益于农业科技的广泛推广，我国农业生产率大幅度提高，粮食产量“九连增”即可印证。

3.基本公共服务均等化缩小了城乡差别。在各项民生财政政策的推动下，农村基本公共服务水平有了较大提高。第一，在义务教育方面，城乡差距有了明显缩小。2012年全国财政性教育经费支出为2.2万亿元，最终实现教育规划纲要提出的国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达4%的目标。第二，农民基本医疗有了制度保障。自“新农合”制度建立，参合人口数激增，由2003年的0.8亿人增加至2012年6月的8.12亿人，参合率超过95%。第三，农村老人晚年生活有了基本保障。新农保政策实施以来，政府对农民老有所养承担了重要责任，承担了全部基础养老金，致力于缩小城乡差距^[1]。党和政府负责任的态度受到了农村居民的热烈欢迎，截至2011年底，全国新农保覆盖面已达60%，北京、天津等8省份实现了全覆盖。2012年国务院正式全面启动全国城乡居民社会养老保险制度全覆盖工作，职工养老保险、新农保以及城镇居民养老保险的衔接工作也同时展开。

4.社会主义新农村建设和新型城镇化建设让亿万农民享受到了现代化成果。社会主义新农村建设和新型城镇化建设已形成推进城乡统筹发展的两个“轮子”，在实践中双轮驱动、相互促进、互为支撑。农村居住条件不断改善，农民生活水平显著提高，农业经济呈现出蓬勃向上的发展态势。随着“十二五”新型城镇化建设的大力推进，改革发展中出现的农民工市民化问题、土地出让收益分配等问题，必将有根本性的改善和提高。

5.农村贫困地区落后面貌有了较大改善。在强有力的扶贫政策的支持下，我国农村贫困地区的经济发展有了较大起色，扶贫和减贫事业发展迅速。第一，扶贫标准不断提高。1986年我国政府确定的贫困标准为农民人均年收入206元。此后，国家扶贫标准逐年提高，2011年国务院将扶贫标准调整为2300元，此标准比2009年的1196元提高了92%。第二，贫困人口急剧下降。1979年我国贫困人口为2.5亿，贫困人口占农村人口的比重为30.7%，2010年这两个指标迅速降低为2688万和2.8%。

（二）改革攻坚期财政支农的现实困境

我国公共财政在助推农村建设小康社会的进程中发挥了积极作用。改革已经进入了深水区和攻坚期，面对民众更高标准的公共服务需求，面对不断发展和积累的农村社会固有矛盾，面对复杂多变的国际政治经济局势，我们必须对改革面临的现实困境有清醒的认识。

1.现行财政分配体制阻滞了改革的深入。1994年我国进行了分税制改革，这是我国建立健全社会主义市场经济的必然选择，但囿于当时的国情，税制改革进行得不彻底。

一是财政体制呈现出政府间事权与财力不相适应的现象。分税制以来，中央政府和地方政府在财力和事权划分上一直就存在不尽合理之处，突出表现在地方政府承担过大事权，而财力相对紧张。基层政府没有地方税收立法权，缺乏独立税源^[2]。农村基层政府除了要发展地方经济，还要承担社会管理和为民众提供基本公共服务的职能^[3]，必然会捉襟见肘，难以用有限的收入满足经济发展和公共服务的需求。这种情形导致两种情况的发生。第一，土地出让金成了城镇化建设的重要资金来源，“土地财政”助推了经济发展，却为新农村建设和城市化发展埋下了隐患。第二，地方政府在发展经济的过程“重工轻农”。产业结构发展重点安排是基于财政收入的考虑。2006年我国停止征收农业税以后，地方政府发展第一产业的积极性明显降低，而热衷于争夺增值潜力大而财政收入增长强劲的工业和服务业项目。地方政府的这种“嫌贫爱富”的举动多多少少地也流露出些许无奈。单个省份如此操作无伤大雅，但全国多数省份都这样的“合成谬误”，国家粮食安全就被推至一个危险的境地了。

二是转移支付制度还存在着很多不足。从制度设计的角度来看，转移支付制度有利于弥补地方政府承担过大事权而财力不足的缺陷，但我国现阶段财政收入过度集中在中央和省级政府，中央对地方政府的转移支付制度不完善，省级政府对县、乡等基层政府的转移支付尚未普遍建立；转移支付结构上，税收返还和专项补助所占比例过大，而致力于均衡发展目标的一般性转移支付比例过小，如此结构会在一定程度造成地方经济差距进一步拉大，也在客观上促成地方政府“跑部钱进”的局面。

三是增值税和营业税平行征收。我国现行营业税制存在重复征税的弊端，造成纳税人税负较重，影响第三产业的发展，而这又必然进一步影响地方政府财政收入和地方经济发展，降低了地方政府为民众（包括农民）提供基本公共服务的能力，削弱了政府扶持弱势产业（主要是农业）做强做大的力量。

2.税收政策改革滞后影响农业发展，流转税税负较重、优惠政策覆盖面过窄、税收政策执行力较差等现象较为普遍。

一是流转税税负较重。我国现行税制规定，农民销售自产农产品，增值税率为零，即销售环节免税，但农民在购进农用生产资料时，价格中含有13%～17%的增值税，这样在制度上造成了农民进项税额不能抵扣，使得农产品的实际税负比工业企业还高，这在世界上都是少有的[4]（P107）。近些年来，财税部门着手完善农产品增值税进项税额抵扣管理办法，并于2011年首先选择从事液体乳及乳制品和食用植物油加工两个行业先行实施，但到目前为止，尚未广泛推广。虽然我国取消了农业税，但在流通流域，农业的税收待遇与工商业相比要“严苛”得多，在政策环境上影响了这一国民经济弱势产业的快速发展。

二是税收优惠政策覆盖面过窄，优惠期限过短，连续性很差。比如，财政部和国家税务总局曾出台了国家级农业产业化龙头企业的税收减免政策，但该政策只针对国家级龙头企业，并未惠及省以下龙头企业；这项政策在2011年宣布作废，各省市后续出台的支持农业产业化龙头企业发展的实施意见，部分条款含糊不清，操作性较差。如此的制度安排自然影响龙头企业的发展和社会资金投资“三农”的预期，进而影响龙头企业的带动作用和农村经济的发展。

三是农村扶贫税收政策有待完善。目前，针对农村落后地区的税收优惠政策主要体现在企业所得税和关税等少数税种上。在企业所得税方面，自2011年至2020年执行15%低税率政策。这项政策未能覆盖全部“11+3”连片特困区域。此项政策只是针对所得税的优惠政策，而扶贫项目大多收益低或常年亏损，导致很多项目事实上无法享受。在关税方面，对贫困地区属于国家鼓励发展的内外资投资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，由于进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件在规定范围内免征关税，进口关税被限定在特殊行业和项目，农村落后地区的大部分扶贫开发项目也无法享受此优惠。

四是地方税收立法权的缺失降低了政策执行效力。我国税收立法高度集权，中央税、地方税和共享税的立法权集中在中央，这种制度安排虽然能很好地实现中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争，但各省市资源禀赋和经济发展速度差异很大，“一刀切”的税收制度在调控经济发展时必然会遭遇障碍^[5]。就农村小康社会建设而言，由于全国各省市主导产业结构不同、企业发展阶段不一，经济发展重点必然存在较大差异，而现行公共财政政策忽略了这些差异，自然影响了政策的执行效力。

三、强化路径：在改革中完善财政支农政策

（一）建立现代财政制度，增强农村小康社会建设驱动力

1.明确建设过程中政府事权，实现财力与事权相统一。社会主义新农村建设和新型城镇化建设是一个长期过程，政府应逐步提高基本公共服务供给水平。中央政府应加大在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重；地方政府应加大公共基础设施和公共服务设施建设的财政投入^[6]。由于外部性的存在，需要厘清各级政府的事权。农村基层政府负责域内的基础设施建设及生产或提供基本公共服务的投入，属于各级政府共同事务的医疗等公共服务，则由相关部门探索经费的分摊办法，共同负担。上级财政部门应足额安排对城镇建设的拨款，取消地方配套资金的要求，从而减轻地方政府的财政负担^[3]。另外，对于财力特别紧张的农村，应适当降低中央和省级财政在增值税的分成比例，以增强地方政府履行提供基本公共服务事权的能力。只有这样，才能在新型城镇化建设过程中发挥中央和地方两个积极性，确保地方政府为民众提供基本公共服务的支付能力，使地方政府逐步从“土地财政”的泥沼中解放出来。

2.改革和完善转移支付制度。第一，抓紧制定《转移支付法》。运用法律手段明确规定地方政府在上级转移支付中的法定比例和法定权利，减少转移支付中的人治色彩^[7]。第二，改变现行基数法的核算方式。采用因素法来确定中央政府对地方政府的转移支付规模，提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性^[8]，按照人口增加比例^[9]和贫困程度增加转移支付金额。第三，完善省级以下财政转移支付制度。省级以下政府间也应按照事权与财力相匹配的原则进行财政分税改革，上级政府对下实行资金纵向转移。可以通过设立“县域经济统筹发展基金”^[10]，加大对欠发达农业区县的转移支付力度，为农村经济发展增加动力。第四，完善转移支付结构。降低税收返还比重，清理归并部分专项转移支付项目并增强其透明度，提高一般性转移支付规模和比例，促进经济均衡发展。第五，探索建立横向转移支付制度。2010年国务院出台《全国主体功能区规划》，其后各省市区陆续制定本地区具体规划，积极实施主体功能区建设。各省市在进行主体功能区建设时，应统筹考虑上游地区对下游地区的贡献，尽快建立生态保护受益者——优化开发区和重点开发区政府直接向生态保护提供者——限制开发区和禁止开发区政府进行横向转移支付，缩小地区间的公共服务差距，促进公共富裕^[11]。第六，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，发挥财政的力量加速农民工市民化进程；同时加大对粮食主产区的财政转移支付力度，与价格政策相配套，确保种粮农民和产粮大县在经济上不吃亏，从根本上保护农民种粮和主产区发展粮食生产的积极性^[12]。

3.加大农业投入力度，确保国家粮食安全。《农业法》规定，财政对农业总投入的增长幅度应高于其财政经常性收入的增长幅度。在全国各地经济发展实践中，作为法定支出的农业投入必须与财政收支挂钩的做法已经显现其弊端。在逐步建立现代财政制度中，各级财政应将农业确定为重点支出领域，优先安排资金，满足农业发展的资金需求。为落实中央经济工作会议“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，各级财政需要加大农业投入力度，扩大农业基础设施建设，提高农业科技支撑，理顺农产品价格，确保农民种粮能够获得合理利润，提高农民的生产积极性和农业企业经营积极性，确保国家的粮食安全。十八届三中会作出决定，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。各级政府在编制财政预算时，应根据本地区实际情况，严格按照中央的部署，将促进农村合作经济发展的政策条件落到实处。

（二）深化农村税收制度改革，为“三农”发展营造宽松的政策环境

1.尽快推广“营改增”，完善地方税体系。第一，尽快扩大“营改增”行业范围。为消除我国营业税制重复征税的弊端，2012年在上海等9省市启动了营业税改征增值税的试点工作。2013年下半年国务院决定将此项政策推及全国。改革已经初见成效。相关部门应总结试点省份的成功经验，尽快在全国范围内将第三产业全部纳入“营改增”范围，降低服务业税负，促进地方经济发展和税源涵养。第二，积极推进资源税改革。长期的粗放型发展方式已使我国资源红利丧失殆尽，因此通过资源税改革来延长资源的开发期，提升资源使用有效性，具有强烈的现实意义。改革的思路包括扩大资源税征税范围，改革计征方式等。改革的目的在于适当提高资源税税负，积极探索运用税费手段提高环境污染成本，降低污染排放，促进美丽乡村的实现^[13]。第三，加快房产税改革。作为地方财政收入重要组成部分的房产税，如今仍执行1986年颁行的《房产税暂行条例》。该条例规定的“从价计征”和“从租计征”两种计征方式都会造成企业间税负不平等，必须适时改革。正所谓“问题倒逼改革”，财税部门应总结重庆和上海试点的成功经验，尽快在全国范围内推广，改革现行计征方式和计征范围，完善税率设计，从而增加财政收入，使其成为地方政府的支柱性财源，为农村小康社会建设提供强有力的资金保障。

2.适时完善税收制度，出台更为优惠的税收政策。促进农村落后地区的经济发展是全面建成小康社会的重中之重，应在政策上进行重点倾斜。比如，实行农业投入品零税率[4]（P116），或是按照组成计税价格和13%的扣除率计算准予抵扣的进项税额，同时进一步放宽降低农业龙头企业享受优惠政策的门槛，扩大农产品初加工范围^[14]。财税部门应实行以中央税为主的减免税政策，打破现行税收优惠政策的区域界限，突出新的税收优惠政策的倾斜力度^[15]。只有这样，才能使农业获得发展的政策优势，也才能真正体现“工业反哺农业”的政策导向。

3.赋予地方政府适当的地方税收立法权。全国各省市区在建设主体功能区过程中，发展重点客观上存在着明显的差异。因此，中央政府应赋予地方政府一定程度的自由裁量权，使得省级政府能根据本地发展实际，出台差异化的政策。中央政府在“分权”时，可以先试点，后推广，要求地方政府在行使税收立法权时，做好在中央政府和国家税务总局的报批和备案工作。如此操作，能在保证中央政令统一的前提下，很好地提升政策的针对性和执行效果，促进农村经济又好又快地发展。

综上，在实施结构性减税的今天，党和政府需要建立现代财政制度，深化农村税收制度改革，增强农村小康社会建设驱动力，为“三农”发展营造宽松的政策环境。只有这样，才能促进城乡一体化发展，早日实现全面建成小康社会的宏伟目标。

参考文献：

[1]李轩红.中国农村养老保险制度变迁的原因分析[J].山东社会科学，2011，（3）.

[2]孟 勐.推进我国城镇化健康发展的财税政策思考[J].经济视角，2011，（10）.

[3]课题组.促进山东省城镇化发展的财政政策研究[J].地方财政研究，2012，（5）.

[4]王梦奎，谢伏瞻，刘世锦改革攻坚30题——完善社会主义市场经济体制探索[M].北京：中国发展出版社，2003.

[5]李 勇.促进企业自主创新的税收政策研究综述与思考[J].财会研究，2013，（8）

[6]王 庆我国公共品供给演变及缺失原因分析[J]天津行政学院学报，2013，（5）

[7]凌荣安.财政转移支付制度的改革策略分析[J].北方经济，2008，（16）.

[8]谭晓宇，郭金林.农村城镇化进程中的瓶颈及财税政策选择[J].价格理论与实践，2011，（5）.

[9]樊继达.政府转型、财税政策创新与主体功能区建设[J].新视野，2011，（6）.

[10]朱孔来，马宗国.山东省县域经济发展存在的主要问题及解决对策[J].山东社会科学，2010，（12）.

[11]徐阳光.论转移支付法与地方分权自治[J].安徽大学法律评论，2007，（2）.

[12]冯海发.解读十八届三中全会夯实“三农”基础——对十八届三中全会《决定》有关农村改革几个重大问题的理解[N].农民日报，2013-11-18.

[13]马 凯.大力推进生态文明建设[J]国家行政学院学报，2013，（2）.

[14]杨春玲.促进农民减负增收的税收政策研究[J].税务研究，2008，（12）.

[15]国家税务总局税收科学研究所课题组.新农村建设有关问题与税收政策研究[J].税务研究，2008，（8）.