北京市养老保障制度变迁与养老模式的比较研究

摘要：在人口老龄化浪潮席卷世界各国的同时，中国大城市也面临突出的老龄化问题，亟待完善养老保障体系成为应对人口老龄化的焦点。作为一线大城市，北京已经进入老龄化时期，需要在养老问题上有更为深入的思考。将养老问题分为生存保障和发展保障两个部分，以养老金、医疗和服务为具体形式，通过对制度层面和生活模式层面进行分析，发现当前适合北京的养老模式应为社区居家养老模式。

关键词：养老金制度；养老服务；社区居家养老

中图分类号：F840文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0073-07

北京作为中国首都，承载着政治、经济、文化中心等多重城市职能，其发展的现代化和国际化水平直追世界一流大城市，所以也更早体现出城市人口规模压力和老龄化压力对城市社会保障制度安排影响的动态效应。应对养老问题的多种养老模式成为了人们关注的焦点，如居家养老、机构养老、社区养老等各色养老模式可供选择，然而任何一种养老模式必然体现出老年群体的基本需求与更高追求之间的不同形式的平衡性。由此本文进行相关探讨，以期为北京养老保障相关发展提供一些借鉴。

一、养老问题研究的基本逻辑

研究养老问题，应当首先从其主体，即老年人群体的需求入手，解读老年人福利中的生存保障和发展保障两个基本面；其次，进入其保障手段中的经济手段和非经济手段的实现方式层面；再次，深入分析与几个层次相对应的养老金、医疗与配套服务等具体表现形式；最后，归纳出两个最重要的一般表现形式：第一，社会发展的阶段性博弈结果成为了阶段性的养老制度安排，并会随着经济社会发展的条件变化而呈现出变迁的态势；第二，养老模式，即具体的老年人生活方式，充分体现了在一定的制度安排下，社会以何种方式实现老年人生存和发展保障的需要。

这一问题研究脉络（如下图所示）：

通过以上切入点来看，针对老年人群体需求的养老问题，根本上可以从生存保障和发展保障两个方面进行认识。生存保障的核心在于基本物质保障和基本生理保障，两者的最终结合点在养老和医疗保险基金的资金层面。发展保障的核心则在于公共服务和配套设施建设，两者构成了老年人生活环境中的外部环境，并以针对性的养老服务满足老年人个性化及社会化需求。这种保障的实现方式则是凭借经济手段与非经济手段两方面的共同作用，在养老金方面，部分以相关法律制度进行规范和约束，部分则遵循市场原则，而医疗与养老服务不但需要政府等公共服务部门的积极参与，也需要依靠市场机制优化资源配置，充分实现公平与效率相兼顾。

由当前养老体系中养老金、医疗、服务三个具体表现方面，可提取出两个重要一般表现形式：制度保障和养老模式。前者的行为主体关系到政府中政策指导部门和受益的老年人群体，后者的行为主体则主要联结了政府中公共服务部门、灵活的市场和受益的老年人群体，而二者的共同点则在于同属于养老保障环境层面的内容，进一步作为递进的层次，制度保障的绩效表现最终回到养老模式的具体层面上。

北京市作为现代化、国际化水平较高的大城市，其老龄化压力诱发的各项改革政策和措施，离不开借鉴发达国家的相关制度及生活模式。这里以北京市为例，以养老金、医疗和相关服务等具体内容为主要考察对象，对其养老保障制度变迁和养老模式进行分析和总结，并借鉴各国相关经验进行国际比较。

二、北京市养老保障制度变迁历程

北京市的老年人福利制度发展经历了数次变迁，这里从保障基本物质生活的老年收入问题，保障基本生理生活的医疗问题两个方面入手，对相关制度安排变化加以解读。

（一）北京市养老制度变迁的描述性分析

1.老年收入问题：基本物质保障。在老年人收入问题上，养老金的规模和分配是最为基本的问题。

现代国家的养老金制度当前大部分采用多支柱模式，一般由三支柱构成：第一支柱是基本养老保险，政府强制征收养老保险费来提供，采取现收现付制管理模式；第二支柱以企业年金等为代表，通常由雇主发起设立，雇主与职工共同缴费，采取基金积累制，并投资于资本市场；第三支柱则是根据私人意愿购买的商业保险，同样投资于资本市场。根据北京市人民政府于2006年颁布的《北京市基本养老保险规定》，基本养老金由基础养老金与个人账户养老金组成，北京市养老金支柱模式由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险三支柱构成。

比较分析北京和四国养老金支柱模式，可以发现北京在三支柱模式的形式上与发达国家并没有特别明显的差距。但实际上，由于国内资本市场和金融市场尚不完善，目前的养老基金仍以现收现付制为主，尚不能有效发挥个人积累账户的保障作用，基金规模的增长也较为缓慢，但未来将养老金投入资本市场运作的方向却是短期内不会改变的。

观察北京市养老保险参保数据变化，在2004年后，伴随扩大养老保险覆盖面改革政策逐步发力，北京市参保人员增幅明显上升，其中农村养老保险参与人数增加更加突出；同时产生较大变动的还有退休人员基本养老金最低标准的增量，与参保人员增量呈现出每两三年渐次相互超越的增加趋势，显示二者可能存在着互为因果的螺旋上升发展关系。而相对于这两项变量的增加趋势，养老保险基金支出的增加值也在2005年后呈现出较明显的快速上升趋势，并保持较为平稳的发展步调。

2.老年医疗保障问题：基本生理保障。现代老年人福利的发展取向，一方面是充分的物质生理保障，包括养老金和基本医疗，另一方面是扩展的身心发展空间，包括老年服务和养老模式的选择问题。归根结底，都是要将老年人以更为合乎社会发展的方式重新纳入社会体系中，体现社会对做出贡献群体的合理报偿，并避免其真正脱离社会可能导致的身心不协调或陷入不良境遇。

因此，养老问题中的老年医疗保障就成为了一个关键议题，在老年医疗保障问题中，医疗保险制度变迁体现了医疗生理保障问题中的环境变化和政府责任。

北京市在2001年之前，以大病医疗基金统筹为主要的医疗保险模式，在2001年后才开始设置基本医疗保险指标，自2001年建立面向城镇职工的基本医疗保险制度，到2003年建立面向农民的新型农村合作医疗制度，之后医疗保障体系不断完善，覆盖范围也不断扩大。

北京市医疗保险参保相关数据显示，参保人数变化过程分别在2004年和2009年出现了转折点，而基本医疗保险支出总额的的转折点是在2009年。究其原因，受2004年北京市出台的外地农民工参加工伤保险和医疗保险办法刺激，医疗保险参保人数短期内出现了激增；伴随2009年1月1日起执行的北京市《关于已参加大病医疗保险的城镇居民老年人门诊医疗费用报销暂行办法》、《北京市灵活就业人员参加职工基本医疗保险办法》和《关于退休人员医疗保险待遇有关问题的通知》等三项医疗保险惠民措施得到落实，2009年之后的保险基金支出和参保人数均呈现激增态势。

（二）北京市养老制度变迁的阶段分析

以养老金制度变迁和医疗保险的制度安排改革来看，北京市养老制度变迁的历程可以根据养老、医疗保险制度变迁的主脉络划分为四个阶段。

1.第一阶段：完善基础制度，初步保障基本面。以1994—2001年左右为第一阶段。这一时期，以保障北京城市居民为主，外来人口流动性还不强，老龄化压力也还不大。养老保险逐步发展出社会统筹与个人账户结合的城镇职工基本社会养老保险制度，医疗保险以大病统筹方式，将城镇职工与退休人员纳入医疗保险范围内，初步形成以城镇职工退休人员为主体的基本养老制度保障体系。

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2.第二阶段：扩大覆盖范围，充分保障基本面。以2001—2004年左右为第二阶段。这段时期，农民的利益得到关注，也开始有越来越多的外来务工人员进入北京寻求发展，并因户籍问题而处于社保夹缝中，亟待政府出台相关政策给予保障。养老保险制度日趋完善，将外来务工人员纳入了养老保险范围内，医疗保险则建立了面向农民的新型农村合作医疗制度，并将外地农民工纳入医疗保险范围内，原有基本面覆盖范围扩大，初步实现城乡居民退休人员群体的基本覆盖。

3.第三阶段：制度结构性改革，以增加投入惠民。以2004—2007年左右为第三阶段。这一段时期，老龄化问题加剧，流动人口问题突出，以多项民生政策为开端，社会保障在制度结构和政府投入两方面都有较大变化。该时期是在2004年左右养老保险与医疗保险制度改革后，覆盖范围扩大的推进时期，其中退休人员基本养老金最低标准和养老、医疗保险支出额度均有较大攀升，政府相关投入的增加带动了城镇居民主体的参保积极性。

4.第四阶段：继续扩大覆盖面，以实现养老、医保全覆盖。以2007年以后至今为第四阶段。这一时期，老龄化问题已经极为突出，流动人口保障的诉求呼声很高，养老问题成为城市居民焦点问题，需要切实有力的保障政策支持发展。基本养老保险规定进一步修改和完善，约在2010年实现了城乡居民养老保险保障制度全覆盖，医疗保险范围中未曾覆盖到的儿童和部分老年人通过“一老一小”政策被纳入覆盖范围内，到2008年，北京市出台办法将重障残疾人员和无业人员纳入医保范畴，在全国率先实现医疗保障制度全覆盖。

综上所述，养老保障制度变迁的过程，大致体现为先将蛋糕做大，再合理分配的螺旋上升发展方式；同时根据人口结构变化而扩大保障覆盖范围，进而有序提升参保人福利水平是两个基本方向。

三、北京市养老模式的国际比较与特殊性

（一）养老模式的国际比较

发达国家更早遇到人口老龄化压力，对养老问题的思考和研究更加深入，形成了惠及老年人的各种生活保障和服务体系，最终建构了符合国情的不同养老生活模式。

各国的养老模式虽基本上由家庭、机构、社区模式构成，但也都有其不同倾向和独特性。一是老年群体基本特征存在较大差异。欧美国家老年人独立意愿更强，在足够收入的情况下，倾向脱离子女的居家养老，和自治性强的老年社区；新加坡、日本等东方传统观念浓厚的国家，则大多将老人与子女同居看作是更好的养老生活方式，政府积极采取措施鼓励“两代居”家庭养老。二是收入水平存在差距。英美依托养老金资本市场较德日等国有积累优势，然而高福利国家的养老金可持续问题始终未能有效解决。

（二）北京市社区居家养老模式的合理性

在社区居家养老模式和养老地产等新型养老选择兴起的当今时代，社区在不断完善和扩展基本服务功能的同时，可以担当起老年服务的供给主体，提供基本医疗卫生、日常照料、文化娱乐和社会交往等服务，尤其是在一些高龄老人较多的老年社区。

比较而言，适合北京城镇居民的养老模式应为社区居家养老，主要基于如下三点理由。

第一，是由于尽量不过分脱离原有家庭成员是不少老年人的基本愿望，所以呈现出围绕原有居家养老模式的服务网络，更甚于整体性地构成一个老年社区。根据尹志刚（2008）对西城区、宣武区独生子女家庭养老选择的调查来看，适合北京市城市居民的养老方式，仍是社区居家模式。这不仅源于传统家庭的居家养老观念还未有大的转变，也源于近些年社区服务的快速发展和服务方式的多样化，为老年人居家养老提供了便利。

第二，是社区居家养老服务网络是尽力将居家老人引出家门或主动上门的服务网络，而养老社区更像是是打包销售的一体化服务方式。如美国的太阳城，由于老年人不倾向于与子女一起居住，而充分发展出老年社区服务体系，以入住老年人群体的总体为依托。

北京当前有东方太阳城、北京太阳城、寿山福海、万科幸福汇等多个养老地产项目，然而其资金可持续和周转却频频面临问题，且一体化社区的费用额度，包括上万的押金或会费，以及床位费及各项服务杂费，是大多数老年家庭难以负担的。所以未来的发展方向还是在于优化社区服务结构和服务网络，且社区居家养老模式更能体现出老年人个性化需求的满足，是适合北京城镇老年群体的较为合理的养老模式。

第三，是机构养老等模式仍然存在较多问题。倾向社会机构养老的老年人群多数集中在空巢且半自理、不能自理的境遇之下，其所能负担的入院费用通常也不高，正是这样的群体才真正需要优质的公立养老院以较低的费用对其进行细致护理。然而公立养老院本身作为利益经济体，大多不愿意接受不能自理的老年群体，并将优势资源倾斜于有自理能力的富裕家庭老人。除此以外，价格机制使得不能自理的老人因无法负担高昂护理费用，而容易被民营养老机构挤出消费群体之列，最终成为了老年群体中的一座孤岛。

因此，社区居家养老和老年公寓等模式，适合有自理能力且刚退休不久，仍保持着旺盛社会交往需求的老年群体，而机构集中养老则更适合孤寡、空巢，尤其是半自理、不能自理的老年群体。但是各种养老模式服务对象的倒错，则反映出当养老问题的解决办法应遵循公平原则，并体现公共服务性质的时候，经营主体却仍维持着追求短期利益和效率的目标错位。

四、相关结论和建议

综合以上分析可以得出以下几个结论和相关建议：

1.养老制度变迁和养老模式的转变随着经济社会环境的变化而发生改变，所以在推动养老事业发展的选择上，要充分审视环境条件和相关变化。例如最近频频成为焦点的“以房养老”试点工作，在北京、上海、广州和武汉展开，但该种养老选择需要依托成熟的保险市场和资本市场，以及可能出现的利益纠纷的完善法制协商渠道和制度保障，这些条件中国当前还未充分具备，所以出现了参加“以房养老”的老年人因为待遇苛刻而反悔，引发与受托公司纠纷的事件，并最终使得“以房养老”方式的推行遇到极大阻碍。

2.养老问题最终仍属于一定效率下的具有维护公平倾向的问题，以经济学视角解读时，并非是纯粹市场化条件下的最优化配置问题，而是保证实现一定公平条件下的最优化配置问题。养老问题中的公平原则是较为硬性的条件约束，这是不能被忽视的一点，原因在于老年福利实现的最终衡量标准，不在于养老事业创造的产出份额，而是在于老年群体的生活满意度及社会长期发展的可持续性。

3.养老保障中包含有生存保障和发展保障两个方面，在根本上需要政府角色的积极参与，以相关配套的制度安排和公共服务职能作为切入点，保证老年人衣食住行和医疗需求得到满足。同时，现代社会以市场化运作方式，也有一定优势可进入公共领域参与养老服务的建设，然而在这一问题上，公共产品和私人产品的性质要明晰，监管也要到位，以免经营主体的私利侵害到公共利益。

4.适合北京未来的养老模式仍主要是社区居家养老模式，但这不是说推进机构养老和发展民营养老机构的步伐能够缓下来，这一进程反而应该加快。养老问题是一个宏观层面的问题，需要整个社会体系的全面发展来支撑。

参考文献：

[1]刘昌平.养老金制度变迁的经济学分析[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[2]刘云龙，肖志光.养老金通论——关于人口结构、养老金制度、金融结构变迁的一般理论[M].北京：中国财政经济出版社，2012：96.

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[3]罗伯特·霍尔茨曼，理查德·欣茨.21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较[M].郑秉文，等，译.北京：中国劳动社会

保障出版社，2006.

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[6]刘亚娜.北京城市社区养老服务问题浅析[J].经济与社会发展，2013，(4)：101-104.

[7]王文娟，陈岱云.城市独生子女父母养老社会支持问题研究[J].山东社会科学，2008，(9)：31-35.

[8]杨善华，贺常梅.责任伦理与城市居民的家庭养老——以北京市老年人需求调查为例[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2004，

(1)：71-84.

[9]杨熙.养老社区模式构建研究——以昆明市为例[D].昆明：云南大学公共管理学院，2013.

[10]尹志刚.北京城市首批独生子女父母养老方式选择与养老战略思考[J].南京人口管理干部学院学报，2008，(2)：32-36.

Pension Institutional Changes and Living Mode of Old-age in Beijing：A Comparative Study

CHANG Jing

（School of Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：As an aging population wave sweeps across the world，the big cities in our country also faces prominent aging problem，in which improving old-age security system has been the focus of dealing with an aging population.As one of the first-line cities，Beijing has entered the aging period that needs to have a more in-depth thinking on the problems of old-age care.Old-age care problem can be divided into living security and development guarantee.In the specific forms of pensions，health care and services，this paper draws a conclusion that the suitable old-ages living mode in Beijing is the pattern of community-based seniors using home care services，which is obtained from the analysis on institutions and living modes in a comparative perspective.

Key words：pension institution；old-age living mode；community-based seniors using home care services[责任编辑 陈丹丹]

收稿日期：2014-03-19

基金项目：首都经济贸易大学产学研联合培养研究生基地项目资助

作者简介：常婧（1990-），女，北京人，硕士研究生，从事经济体制比较研究。

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[3]罗伯特·霍尔茨曼，理查德·欣茨.21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较[M].郑秉文，等，译.北京：中国劳动社会

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[10]尹志刚.北京城市首批独生子女父母养老方式选择与养老战略思考[J].南京人口管理干部学院学报，2008，(2)：32-36.

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CHANG Jing

（School of Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：As an aging population wave sweeps across the world，the big cities in our country also faces prominent aging problem，in which improving old-age security system has been the focus of dealing with an aging population.As one of the first-line cities，Beijing has entered the aging period that needs to have a more in-depth thinking on the problems of old-age care.Old-age care problem can be divided into living security and development guarantee.In the specific forms of pensions，health care and services，this paper draws a conclusion that the suitable old-ages living mode in Beijing is the pattern of community-based seniors using home care services，which is obtained from the analysis on institutions and living modes in a comparative perspective.

Key words：pension institution；old-age living mode；community-based seniors using home care services[责任编辑 陈丹丹]

收稿日期：2014-03-19

基金项目：首都经济贸易大学产学研联合培养研究生基地项目资助

作者简介：常婧（1990-），女，北京人，硕士研究生，从事经济体制比较研究。

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[9]杨熙.养老社区模式构建研究——以昆明市为例[D].昆明：云南大学公共管理学院，2013.

[10]尹志刚.北京城市首批独生子女父母养老方式选择与养老战略思考[J].南京人口管理干部学院学报，2008，(2)：32-36.

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CHANG Jing

（School of Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

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Key words：pension institution；old-age living mode；community-based seniors using home care services[责任编辑 陈丹丹]

收稿日期：2014-03-19

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作者简介：常婧（1990-），女，北京人，硕士研究生，从事经济体制比较研究。

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