文物保护地方立法：留住城市的记忆

文/朱杰

文物保护地方立法：留住城市的记忆

文/朱杰

人有记忆，城市也有记忆，文物就是城市记忆的重要载体。上海这座近代发展起来的国际化大都市，蕴含着丰富的文物资源，这些资源是延续城市记忆、维系城市文脉的重要因素。2013年11月，为了加强文物保护立法工作，市政府向市人大常委会提请审议《上海市实施<中华人民共和国文物保护法>办法（草案）》。12月25日，市十四届人大常委会第十次会议对《办法（草案）》进行了初审。

上海是国家历史文化名城，文物资源有着与城市历史密不可分的特征：一是以革命史迹、工业遗存、名人故居为代表的近现代建筑数量众多，约占文物总数的近四分之三，外滩建筑群、杨树浦水厂等建筑被评为全国重点文物保护单位；二是以上海博物馆为代表的博物馆、纪念馆等文物收藏单位藏品丰富、质量精湛、管理科学，上海博物馆、孙中山故居纪念馆在近年的全国一级博物馆评估中分别位列历史与文化类博物馆和纪念类博物馆第一；三是上海民间文物收藏活跃，文物流通市场发达，成交量、成交金额位居全国前列。

上海历来重视文物保护工作，市文物管理委员会和政府相关部门根据《文物保护法》等上位法的规定，立足本地实际，采取了形式多样的保护措施，成效显著，例如在崧泽、广富林等文物遗址考古发掘中形成了于城市建设中妥善保护文物的成熟做法，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》有效保护了不可移动文物中的优秀历史建筑。但是，本市文物保护实际工作中仍然面临了一些问题，如重视城市建设轻视文物保护的现象依然存在、文物保护政府投入尚显不足、对兼具优秀历史建筑身份的不可移动文物的管理职责不清晰、部分单位在文物资源的旅游开展中忽视文物保护工作，亟需通过地方立法予以妥善解决。《文物保护法》于1982年实施以来，上海是仅有的2个尚未完成文物保护地方性法规的省、直辖市之一，这与上海的国家历史文化名城身份不相符合。文物是不可再生的文化资源，一旦文物被毁坏、流失，损失不可挽回，因此，上海制定一部完善上位法规定、借鉴兄弟省市立法经验、切合本地实际、解决现实问题、操作性强的文物保护地方性法规刻不容缓。

市人大教科文卫委坚持人大在立法工作中的主导作用，以科学立法、民主立法为原则，提前介入、全程参与草案起草过程，开展一系列立法调研活动，听取多年从事文物保护工作的市文物管理委员会和上海博物馆老专家、市政府相关职能部门、部分区文物行政部门的意见和建议，实地考察了部分重点文物保护单位，还数次听取草案起草部门的汇报，及时反馈委员会在立法调研中获得的可行性建议，帮助起草部门提高草案质量。

此次提交审议的《办法（草案）》不分章节，以条款形式排列，共三十七条，主要内容包括：文物保护工作的原则、管理体制和经费保障，地下文物埋藏区考古调查、勘探，不可移动文物的定级、核定公布、评估、升级、降级和撤销，文物保护单位保护范围和建设控制地带要求，不可移动文物的保护要求，馆藏文物的定级和档案管理，文物经营管理，文物资源利用等。《办法（草案）》中不乏亮点、特色，如不可移动文物的评估、升级、降级和撤销等制度填补了《文物保护法》的制度空白，属于创制性规定；建筑类不可移动文物的三类保护要求借鉴了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的规定，富有上海特色。

在常委会审议中，常委会组成人员就如何突出上海特色、增强法规可操作性，对《办法（草案）》提出不少修改建议。比如，在落实文物保护从严方针方面，委员们建议充实完善相关条款，体现文物利用应当在确保文物安全的前提下遵循“合理、适度、可持续”的原则；针对建筑类不可移动文物的三类保护要求，明确各处文物的具体保护要求，防止出现降格保护现象；明确不可移动文物的降级、撤销的程序及条件，严格防止借降级、撤销之名逃避保护不力的责任。在文物保护政府管理职责方面，针对兼具优秀历史建筑的不可移动文物的保护管理，委员们建议对市规划土地管理部门、市住房保障房屋管理部门和市文物行政部门的职责划分问题再作研究论证。关于法律责任方面，委员们认为，《办法（草案）》规定较为简单，不利于及时、有力地查处文物违法行为，建议对违法行为设置相应的法律责任。