完善常委会审议形式刍议

文/闫鹏涛

完善常委会审议形式刍议

文/闫鹏涛

审议各项议案和工作报告，既是常委会行使法定职权的主要形式，又是常委会履行各项职能的必经程序和重要环节。完善常委会审议形式，合理选择、搭配并加以运用，直接影响到常委会审议的质量和效率，关系到常委会履职实效和法定职能的发挥。

《上海市人大常委会议事规则》明确规定“常务委员会举行会议的时候，以全体会议的形式听取、审议议案和工作报告。根据需要，可以召开分组会议，也可以召开联组会议。”由此可见，常委会会议审议形式共分全体会议、分组会议、联组会议审议三种形式，且相互之间存在一定的逻辑关系。从实践来看，常委会会议审议主要表现为全体会议和分组会议审议，联组会议尚未实际运用过。

一、健全完善常委会现有审议形式

从议事规则相关表述和实际操作来看，全体会议审议是常委会审议的主要形式，有关制度规定比较完备，组成人员和工作机构比较重视，相关制度落实也比较到位。

相较而言，问题比较集中的是分组会议审议。一是各方对分组会议审议重视不够，没有认识到分组会议审议也是常委会审议的重要形式，和全体会议审议具有同样的效力。实行分组会议审议，主要是为了让组成人员有更充分的发言时间、讨论的更加充分，但实际上，分组会议审议的请假率、缺席率要高于全体会议审议的请假率、缺席率。

二是由于诸多原因导致组成人员在分组会议审议时发言较为随意，准备不够充分。一方面是相关制度规则缺失或落实不到位。另一方面，相较全体会议，分组会议审议缺乏有效地外在压力和无形的监督约束，比如全体会议，出席领导多，会场氛围庄严肃穆，发言影响面广，还会涉及到新闻报道等问题，会形成较大的压力，迫使发言人员认真准备，组成人员积极发言，但分组会议审议不存在这些外在的压力氛围。

三是分组会议审议发言记录处理尚有待完善，影响到审议意见的准确表达。第一，相较全体会议审议时使用专业速录，分组会议审议因为会场分散，多由机关干部进行记录，记录发言的完整性有待提高。在记录过程中，机关干部由于不能全部记录，往往会对发言进行整理归纳，但在准确性方面仍有待提高。第二，相较全体会议审议时发言者的意见能够直接到达与会人员，分组会议审议发言往往只能达到本组成员，再加上缺乏简报等较为正式的信息载体使各组之间的信息难以完全勾连。第三，由于分组会议组成人员发言较多且较为分散，在整理后的审议意见中难以充分体现，容易让组成人员主观认为分组审议发言的影响力要小于全体会议审议发言，也是影响组成人员分组审议发言水平的重要原因。

改变分组会议审议存在的这些不足，要求我们一是切实增强对分组会议审议重要性的认识，把分组审议看作人大监督、决策形成过程的重要环节。二是完善分组会议审议相关的制度安排，比如明确细化将分组会议的请假制度，对分组会议审议的发言组织也要有相应的制度规范。三是做好分组会议审议发言的记录、整理和反馈。对分组会议审议也要建立专门的速录队伍，以便准确反映发言内容；尝试恢复简报制度，使各组人员发言能够互通共享；有关委员会在整理形成审议意见后，不要怕烦不要怕累，对各组人员的发言要及时反馈说明。通过这些措施，一方面可以准确反映组成人员审议发言内容，同时也会促使组成人员切实提高发言质量。

提高分组会议审议质量，还可以从分组形式本身发掘资源。比如目前分组名单较为固定，就要考虑在分配组成人员的时候注重各委员会驻会成员在各组的平均分配；在组织审议前视察、调研的时候，注意吸收各组均有委员参与，以确保审议时各组都有对议题比较熟悉的委员，保证讨论的全面深入。

二、充分合理运用常委会审议形式

作为常委会审议的不同形式，全体会议审议和分组会议审议各有长处，而且经过较长时间的探索和磨合，目前已经形成了一些较为固定的做法。如关于法规案各个环节的审议形式，《上海市制定地方性法规条例》给予了明确规定：地方性法规草案一审时，首先通过全体会议听取报告，而后由分组会议进行审议，但也可召开联组会议或者全体会议对法规草案中的主要问题进行审议。地方性法规草案二审时，首先通过全体会议听取有关审议结果的报告，而后由全体会议或者分组会议对法规草案修改稿进行审议。如果是一审一表决，则是在全体会议上听取报告，而后通过全体会议或者分组会议进行审议，经由法制委统一审议后再召开全体会议进行表决。关于监督工作，则多采取全体会议审议的形式，根据有关委员会要求，有时也采取分组会议审议。关于人事任免案，一般是局级及以上干部采用分组会议审议的形式，部分司法职务（主要是审判员、检察员职务）则在全体会议上听取报告后直接审议交付表决。

由上可见，在基本厘清全体会议审议和分组会议审议适用范围的基础上，还存在一些模糊的空间，这也是适用何种审议方式争论的焦点所在，即“根据需要，可以召开分组会议”中的“需要”究竟作何解？全体会议审议的特点是比较严肃认真，每位发言者都可将自己的观点和主张迅速地、直接地、准确地传递给出席会议的成员乃至场外公众，影响力大；组成人员也会更认真地准备，发言质量和水平也更高；同时有利于组织政府部门负责人回答询问及组织公民旁听，但不足是由于会期限制，不能保证每位组成人员都有发言机会，讨论深度受到限制。分组会议审议的特点是发言时间整体相对延长，组成人员的发言机会也相对增加，可以讨论的更加充分；但现在组织工作略显不足，过程较为松散，发言较为随意；同时审议发言局限于小组范围内，不利于信息交流和凝聚共识，另外委员的意见经过归纳整理也容易部分失真。

由此可见，适用全体会议审议还是分组会议审议，关键看是倾向于审议的影响力、严肃性还是审议能够更加深入、充分。对于社会关注度高、事关民生的议题，比较适合全体会议来审议；对于专业性强、涉及面较广的议题，比如计划、预算报告的审议，比较适用分组会议来审议。对于同一议题多次审议以及争议较大的，比如三审四表决中的法规二审，建议多用分组会议审议，以提高审议的质量；对于监督事项，如专项工作监督和执法检查报告，建议多采用全体会议审议，以提高监督实效性和威慑力，客观上也有利于委员会结合前期调研组织委员发言，引发讨论深度。

关于常委会审议形式的争论，表面来看，是全体会议审议和分组会议审议形式之间的争论，但其实质是有限的会期安排和保证每个组成人员充分发言之间的矛盾，根本反映的是对常委会履职形式和功能的定位。如果要保证常委会审议质量（避免分组会议审议的不足），大可以延长全体会议审议的时间，这样既能保障审议发言质量，也能保证审议时间，而且影响力更大。

三、完善常委会审议形式的若干思考

关于常委会审议形式的争论，表面来看，是全体会议审议和分组会议审议形式之间的争论，但其实质是有限的会期安排和保证每个组成人员充分发言之间的矛盾，根本反映的是对常委会履职形式和功能的定位。如果要保证常委会审议质量（避免分组会议审议的不足），大可以延长全体会议审议的时间，这样既能保障审议发言质量，也能保证审议时间，而且影响力更大。现在之所以出现矛盾，就在于对会期设定了限制，在不给于充分审议时间的前提下，才有了全体会议审议还是分组会议审议的争论。主张分组会议审议者，不否认分组会议审议存在的诸多不足，但看中的就是每个组成人员都有充分发言的机会，保证了审议的普遍参与。

从长远来看，常委会充分履职的需要最终会突破对会期的限制，但在现有格局下，我们还是可以做一些创新和调整，比如适当延长常委会会期。退一步来讲，即使通过全体会议的形式来保证每个组成人员都有发言的机会（考虑到发言内容的重复性和分组会议审议时组成人员的表现，并不是所有组成人员都会发言），实际增长的会期往往只会多出1-2天，对常委会各项工作并不会带来太大影响，而且效率会大大提高（组成人员讨论的互动性更强、更为直接，效果更好；询问回答的有效性；减少了诸多事务性工作）。或者将分组会议审议和全体会议审议结合起来，全体会议审议可以搞得比较短，但也给各组委员之间一个互动的机会。实际上，部分区县人大常委会在这方面已经进行了探索(黄浦区人大2010年第三十三次常委会)。

千里之行始于足下，对发展社会主义民主政治，我们不光要有理论自信，更要有行动自觉。在现有政治体制框架下完善人民代表大会制度，关键在细微处入手，完善相关配套支持，让人民代表大会制度真正发挥实效。健全完善、合理运用常委会会议审议形式，在可能的情况下适当延长常委会会期，探索将分组会议审议和全体会议审议结合起来的审议形式，关键就在于我们要有破惯例的勇气、微创新的智慧，让人民代表大会制度有其合理有力的落地支撑，更好地发挥地方国家权力机关的作用和职能。