为自贸区建设提供有效法制保障——“中国（上海）自由贸易试验区法制保障”专题讨论会综述

文/上海市立法研究所

为自贸区建设提供有效法制保障
——“中国（上海）自由贸易试验区法制保障”专题讨论会综述

文/上海市立法研究所

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革、构建开放型经济新体制，2013年11月26日，市人大法制委员会、常委会法工委、上海人大工作研究会和市立法研究所联合举办了“中国（上海）自由贸易试验区法制保障”专题讨论会。

市政府副秘书长、上海自贸区管委会常务副主任戴海波，市发展和改革委员会主任俞北华，市政府法制办主任刘华，市工商局局长吴振国，市商务委员会副主任王新培，市金融服务办副主任吴俊，市高级人民法院副院长盛勇强和市人大常委会法工委主任丁伟等八位嘉宾分别围绕自贸区的综合监管制度、投资管理改革、法制保障前景、负面清单管理模式改革、工商登记制度改革、金融创新和金融法制环境建设、司法保障服务和地方立法有关问题等议题在会上作了交流发言。最后，市人大常委会主任殷一璀作了重要讲话。出席会议的领导同志还有市人大常委会副主任钟燕群、郑惠强、吴汉民、洪浩、薛潮等。现将专题讨论会主要内容综述如下：

一、关于自贸试验区立法工作的思路

有观点认为自贸试验区在地位上是国家的试验区，在法律上是一个特殊的法域，目前，以市政府规章和文件为主体的管理制度只能是临时应急的，为符合并适应作为国家自贸试验区的定位和功能，下一步的考虑是：现行管理制度应当适时从政府规章升级为地方性法规。法规制定中关键是要处理好两个问题：一是要妥善处理改革创新需要突破法律、法规的问题；二是要解决上海地方制定自贸试验区基本管理制度的立法权限问题。上海地方立法意义并不限于自贸试验区本身的法制保障，还具有为国家制定出台《自由贸易园区条例》提供立法实践经验的作用。

有观点认为，先行先试的探索性、前瞻性凸显了地方立法的艰巨性。涉及先行先试的事项，现行法律、法规均有明确的规定，任何实质性的创新都需要突破现行法律、法规。由于相关行政法规暂时调整实施的工作至今尚未完成，这也增添了地方立法的难度。这就要求地方立法要更新理念，正确认识法律的阶段性与改革发展前瞻性的关系、法律的稳定性与改革发展多变性的关系、法律的普适性与改革发展需求特殊性的关系、法律的一般规定与特殊规定的关系。

二、关于自贸试验区的行政管理体制改革

有观点认为，自贸试验区综合监管制度创新的核心是转变政府职能，通过突出过程动态监管，培育国际化和法治化的营商环境，构建高效运作的制度保障体系。其工作重点：一是建设信息共享和服务平台；二是建设试验区社会信用体系；三是建立市场监管综合执法体系；四是建立综合评估机制；五是建立社会组织参与市场监管运作机制；六是形成安全审查和反垄断审查协助机制。近阶段，综合监管制度建设方面将重点推进三大创新突破。一是借助信息共享和服务平台的建设，初步实现政府各相关部门协同监管的工作格局。二是在已经实施的城管综合执法基础上，初步理顺试验区综合执法体系。三是通过引进和发挥行业协会与中介机构作用，初步形成社会力量参与市场监督的有效途径。

有观点认为，要加快推进自贸试验区外商投资和境外投资项目由核准制改为备案制的改革。确定外商投资项目管理制度的改革思路：一是在风险可控的前提下进一步扩大开放；二是要实现外国投资分类管理；三是营造各类投资者平等准入和公平竞争的市场环境，注重与内资企业投资项目备案管理办法相衔接。外商投资项目管理改革要突出三方面内容：对标国际、分类管理；格式化备案、方便投资；强化监管，风险可控。另外，境外投资项目改革也要注重三方面内容：突出企业主体地位；提高境外投资便利化；完善监管和服务。

有观点认为负面清单管理模式以准入前国民待遇和负面情况为基础，其核心是负面清单的制定。自贸试验区负面清单与作为国际投资协定附件的负面清单不同，是我国为进一步扩大开放而在国内法框架下自主拟定并单方面发布，属国内法范畴，是我国自主开放、主动改革的举措。此次发布的自贸试验区负面清单，是依据国家有关外商投资的法规和规章、参照《外商投资产业指导目录》、中国加入WTO服务贸易具体承诺减让表，CEPA、ECFA和中国对外签署的双边投资协议，按照《国民经济行业分类及代码》的分类编制的。下一版负面清单的编制主要从两个方面改进：一是提高透明度，对限制类要明确具体的限制措施，没有具体措施的尽量取消；二是提高开放度，取消或放宽一批对外资的限制措施，尤其是对鼓励类但无外资股比限制的措施。

有观点认为在自贸试验区加快推进工商登记制度改革，形成可复制可推广的经验，是国家赋予上海的重要任务，其关键是要落实“宽进严管”的要求，由注重事前审批转为加强事中事后监管。工商部门将采取五项制度性的“严管”措施：一是将企业年检制度改为年报公示制度，并建立配套抽查制度。二是建立企业经营异常名录制度。三是建立企业监管信息共享制度。四是建立完善企业分类监管制度。五是探索深化行政执法体系改革，完善行政执法与刑事司法衔接机制。

三、关于自贸试验区的金融创新和司法保障

有观点认为，当前完善自贸区金融法制环境主要涉及三个特殊角度：一是加深与“一行三会”金融监管部门的协调和沟通。二是处理好中央和地方在金融事权层面的立法关系，配合中央及相关部委做好自贸区法律制定和修订工作。三是地方政府从法律执行角度保证自贸区战略的实施，营造良好的外部环境。从地方立法角度而言，建议从以下几方面进行考虑：一是加强法制保障，进一步集聚各类金融机构，汇集金融人才，形成鼓励金融创新的良好氛围；二是研究自贸区区域金融业发展的空间规划保障工作以及和区外的关系；三是完善自贸区内征信环境，充分发挥金融行业在这个领域的角色和作用；四是考虑对违规、违法企业在金融方面不良行为的处置问题。

有观点认为，完善自贸试验区司法保障，一是要加强对与改革措施相关的法律法规、司法解释和商事交易规则的立、改、废的研究。一方面自贸试验区建立负面清单管理模式，调整实施的法律法规还仅限于直接规范相应行政审批的规定，相关既有配套法律法规的调整还未完全到位。另一方面随着监管理念和模式的创新，则需要加快形成与国际通行贸易、投资规则相衔的基本制度框架，进一步明确相应行政监管行为的法律依据。这些因局部与整体间关系而产生的问题，如不尽快解决，一旦涉讼会对法院审判工作造成困扰。要积极行使对涉外案件的司法管辖权、强化国民待遇意识，准确适用法律、国际条约和国际惯例，平等保护中外商事主体的合法权益。二是要推动商事仲裁制度创新，加强对涉外商事仲裁裁决的审查，支持各类非诉纠纷解决机制的建设。要大力推动商事仲裁制度创新，推进行业协会和商会自治，大力发展法律服务业，培育新型商事调解组织，力争使自贸试验区的纠纷解决机制形成全球影响力，以增强国际辐射力和话语权。

会议结束前，市人大常委会主任殷一璀作了重要讲话。她指出要认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步增强推进自贸试验区建设尤其是法制保障的紧迫感、责任感和使命感。一是要认真学习深刻领会十八届三中全会精神，充分认识自由贸易试验区建设的重要意义。二是要加深对探索自贸区建设艰巨性、复杂性和紧迫性的认识，增强推进自贸试验区建设的紧迫感和责任感。三是要在改革实践探索中处理好“破”与“立”的关系。要努力落实国家战略、服务国家大局，加紧探索形成可复制、可推广的做法和经验，使上海当好改革攻坚的排头兵和创新探索的先行者。

殷一璀强调，市人大常委会要以积极审慎的态度和质量优先的原则，认真做好自由贸易试验区的法制保障工作。进一步理清相关法制需求和法制保障思路，市人大常委会要积极做好地方性法规制定工作，为推进自贸试验区建设、服务全国改革作贡献。