现代财政制度：国家治理的重要基础

文/朱启贵

现代财政制度：国家治理的重要基础

文/朱启贵

国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化。《决定》单辟一部分对深化财税体制改革作出部署，特别指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并两次提出建立现代财政制度这一重要命题，这充分表明我国建设现代财政制度的重要性与紧迫性。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化。《决定》单辟一部分对深化财税体制改革作出部署，特别指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并两次提出建立现代财政制度这一重要命题，这充分表明我国建设现代财政制度的重要性与紧迫性。

一、现代财政制度不同于传统财政制度

现代财政是与市场经济和法治国家相适应的财政制度，是为社会提供公共物品与公共服务的政府分配行为，是优化资源配置、维护市场统一、弥补市场失灵、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。与传统财政制度相比，现代财政制度有四个特征：第一，弥补性。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决不好的公共问题，例如，宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。政府是解决这些问题的第一“责任人”。现代财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政原则上不介入；而市场无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，现代财政原则上就必须介入。第二，公平性。市场经济要求公平竞争，必须为市场行为主体提供平等的财政条件。不论什么经济成分，只要守法经营，依法纳税，政府就不能歧视，必须实行相同的财税法律和制度。第三，非营利性。现代财政的责任在于以满足社会公共需要，必须以公益为目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果财政政策追逐利润目标，它就会凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就会运用特权在经济活动中影响公平竞争，干扰经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打破市场与政府的边界；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。第四，法制性。市场经济是法制经济。现代财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行；另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。

二、现代财政制度推进法治政府和服务型政府建设

《决定》明确提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”现代财政制度建设可有效推进法制政府和有效政府建设，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（一）推进法治政府建设。现代财政和市场经济二者相互制约、相互依存、相互推动，共同前进，因此，现代财政在公共服务筹集财源和拨付经费过程中，必须讲究规矩、遵守原则。政府获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理财，依法行政。所有形式、所有性质的收入都必须先立法后征收。所有项目、所有性质的支出都必须依据预算和制度来安排。所以，现代财政必须要有健全的财政法律体系来保障，它有助于规范政府公共收支行为，有助于保障政府履行公共服务职能，保障公众对政府活动的知情权、参与权和监督权，加强人大和社会公众对政府活动的监督，从而促进依法治国、依法行政、廉洁行政和透明行政，推进法治政府和责任政府的建设。

（二）推进服务政府建设。财政职能与政府职能是相辅相成和辩证统一的，政府的职能与范围决定了财政的职能与范围，而财政支出则为政府行政提供物质基础，并运用财政的预算收支来规范政府行政活动的方向和范围。因此，现代财政制度能直接提升和改善政府能力，缓解社会矛盾，增强政府的合法性基础，促进社会公平正义与和谐稳定。要按照现代财政目的、活动范围和运行机制的公共性的特征，围绕推进基本公共服务均等化，大力调整财政支出结构，加强和优化公共服务，更加关注民生，促进共同富裕。财政投入应更多地投向社会事业，投向教育、医疗和公共卫生、社会保障、公共就业服务、廉租房建设、生态文明建设等方面。

（三）推进行政机构改革。西方发达国家虽然没有组织、人事和编制部门，但能有效控制机构数量和官员及公务员规模，其重要原因就在于成立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，现代财政制度能将编制与预算相结合，通过科学编制和严格实施部门预算，充分保障预算的刚性，发挥预算管理制度对行政机构规模的约束作用，从而建设适度而又有效的行政机构，实现有限政府的建设目标。

（四）推进政府公共行政意识和法治意识的提升。现代财政是用向纳税人征税的方式，向社会公众提供公共物品和公共服务，这就表明政府的责任和义务是向公众提供公共物品，全体社会成员对政府收支活动享有知情权和监督权，政府决策应当遵从科学化、法治化和民主化的要求，增强政府活动的公开性和透明度，促进公务员树立公共意识和法治意识。

三、现代财政制度建设时不我待

目前，我国财政体制不适应经济社会发展的要求，存在一些弊端，主要表现在：第一，预算制度不规范。由于预算体制的不科学，造成财政资源出现错配现象，一些获得财政资源多的部门单位，为了获得下一财年的财政额度，年底会突击花钱，既助长享乐之风、奢靡之风，又会造成腐败、损害政府的公信力。第二，税负不合理。税收不能完全体现公平税负和调节贫富的功能，富裕群体和个别行业税负过轻，而中间群体、中小企业税负过高，导致群体之间、行业之间收入差距过大，中小企业与大企业难以实现平等待遇。第三，地方事权与财权不匹配。地方事权和财权的不统一，引发了一些地方政府征收“过头税”和乱收费，损害了宏观经济调控的严肃性和整体性。

《决定》指出，我国财税改革的主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。因此，我们要贯彻落实党的十八届三中全会精神，借鉴国外公共财政经验，加快建设现代财政制度。

（一）加快建立现代预算制度。现代预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算制度的核心内容。目前，我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这样会形成“亲周期”现象：在经济不景气时，财税部门为完成任务会收“过头税”，导致经济进一步下行；在经济过热时，财税部门又会出现该收不收，助长了经济过热，从而影响“相机抉择”宏观调控的效果。因此，审核预算重点应该从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。为了实现跨年度预算平衡，要加快研究实现中期财政规划管理，加强中期财政规划对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。必须清理规范重点支出挂钩机制，要完善转移支付制度。建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。要实施全面规范的预算公开制度，加强预算执行的刚性，扩大公开范围、细化公开内容、强化监督检查。

（二）加快建立现代税收制度。税收是政府收入的基本形式，是国家存在与公共治理的基础，是实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。深化税制改革的重点包括：全面推进增值税改革，当前是营改增的扩大阶段，将增值税推广到全部服务业，把不动产纳入增值税抵扣范围，建立规范的消费型增值税制度；要推进消费税改革，调整其征收范围、环节和税率，进一步发挥消费税的调节功能；加快房产税立法和改革步伐，提高保有环节的税收；推进资源税从价计征改革，推动环境保护费改税，发挥税收促进资源节约和环境保护的作用；加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。完善国税、地税征管体制，充分发挥中央、地方两个积极性。

（三）加快建立事权与支出责任相适应的财政体制。事权划分是现代财政制度科学、有效运转的重要前提。要在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师）