关于完善人大工作机制的几点思考

文/沈志先

关于完善人大工作机制的几点思考

文/沈志先

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，推动人民代表大会制度与时俱进，具有十分重要的地位和作用。为此，迫切需要加强人大制度理论和实践创新，需要不断完善人大工作机制。

一、进一步增强人大监督和立法的工作力度

十八届三中全会要求我们加强人大监督职能，提高立法质量。市人大常委会近年来在这方面已有许多成功的经验和做法，但仍然存在监督有待进一步到位、立法质量有待进一步提高的问题。

先谈监督方面。如：政府在重大决策前要征求人大的意见，但有时存在“形式”大于“实质”的现象。政府当年有哪些重大决策，尚缺乏全面的事先通报；一方面，常委会委员有时因时间仓促事先研究得不够充分；另一方面，政府在听取意见后反馈得也不够及时充分，建议对此加以改进，以便更好地实现政府依法决策、民主决策、科学决策。又如：在常委会层面开展对“一府两院”的监督活动毕竟有限，而各专门委员会和工作委员会在常委会的领导下，结合日常工作开展专题监督调研活动则较多，但最终往往仅以“调研报告”的形式提供参考，监督的力度不够。建议可否借鉴法院“司法建议”和检察院“检察建议”的方式，探索采用人大“监督建议书”的形式，随同调研报告一并发送相关单位。这样做，并无法律上的障碍。被建议的单位在收到人大的“监督建议书”后，应及时反馈对建议事项的落实情况，从而使人大监督的针对性、有效性、及时性及覆盖面有所增强。

再谈立法方面。十八届三中全会强调健全立法起草、论证、协调、审议机制。目前，地方性法规由市人大专门委员会或工作委员会直接起草的很少，大多是由政府相关部门起草的，这是由当前的客观条件所决定的。从内司委参与立法审议工作的情况看，有的政府部门所起草的立法议案，带有明显的政府部门痕迹，局限性颇大，尤其是对有实际需求但政府部门之间无法协调的难题往往予以回避，影响了立法的实效。为了提高立法质量，有必要从立法起草的源头抓起，把工作做在法规一审之前。为此建议：一是相关专门委员会或者工作委员会，在政府部门立法起草阶段即提前介入调研工作，不是礼节性介入而是深度介入，以便立法起草能够更好地体现民意、体现法治精神，体现十八届三中全会提出的由“管理”转变为“治理”的思路，可否对此作出一些制度性安排；二是将原来所规定的，政府的立法议案要在市常委会会议召开前一个月提交的做法，修改为至少提前两个月，以便于地方性法规一审前，有较为充分的论证、评估、协调的准备时间，也可以“开门立法”方式广泛征求意见；三是改变过去对政府之间协调不下的内容不入法的惯例，要打破部门利益的藩篱，以实际需求为导向，以解决问题为导向，切实发挥人大在立法上的主导作用。

二、进一步增强人大工作的透明度

近年来，市人大常委会在人大工作增强公开性和透明度方面有许多大动作，深受广大市民的欢迎。但是，仍然存在可以进一步拓展的空间。人大工作的公开性和透明度，是事关尊重人民主体地位、丰富民主形式、扩大公民有序政治参与的大事。建议：一是尽快实现市人大常委会会议实时公开直播的常态化。其实，市人大常委会会议除个别涉及国家秘密的内容外，其他所有会议过程，均可通过新媒体直面全体市民。即使在常委会讨论中存在不同意见也不要紧，这是人大制度民主集中制的生动体现，也是市人大常委会委员履职，接受人大代表和选民监督的有效途径之一。直播的形式既可以通过网络在各大门户网站上运行，也可以利用诸如上海电视台“法治天地”频道等实现同步全程直播。二是凡由人大常委会任命的“一府两院”的政府官员、法官、检察员，均可事先在市人大公众网等媒体上公示，以接受全市人民的监督。三是通过各种形式深入广泛地宣传人民代表大会制度。建议在东方网和市人大公众网开设“上海人大网上博物馆”，以便生动形象地介绍人大制度在上海的实践历程。人大制度作为我国的根本政治制度，应以各种“润物细无声”的方式在全体公民中加强宣传和教育。人大制度迄今已有近60年的历史，改革开放以来越来越体现出这一制度的优越性。“上海人大网上博物馆”的建设，将以法治的正义感、历史的厚重感、现实的亲切感，更好地使人民代表大会制度深入人心。四是建议将公开出版的《上海人大月刊》扩版增容，现在每期只有50多页，容量太小，难以拓展理论研究的深度。人大制度理论和实践的创新，亟需有一个在全市乃至全国有重大影响的，能充分承载人大理论和实践创新研究成果的载体。

近年来，市人大常委会在人大工作增强公开性和透明度方面有许多大动作，深受广大市民的欢迎。但是，仍然存在可以进一步拓展的空间。人大工作的公开性和透明度，是事关尊重人民主体地位、丰富民主形式、扩大公民有序政治参与的大事。

三、进一步增强人大工作与政府职能转变及司法体制改革的耦合度

所谓耦合度，是指两个体系或两种运动形式，通过互相作用彼此影响而推动事物发展的程度。人大正是通过发挥立法、监督、重大事项决定和人事任免等职能作用，来监督并支持“一府两院”工作的。按照十八届三中全会的精神，加快政府职能转变，是市政府当前的主要任务之一。市人大常委会可在中国（上海）自由贸易试验区建设、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护、行政执法体制改革等方面，运用好上述职能，增强人大与政府职能转变的耦合度。十八届三中全会决定中论及司法体制改革的深度、广度和力度是空前的，如改革司法管理体制、建立符合职业特点的司法人员管理制度、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度、废止劳教、健全司法救助等，这对人大常委会特别是人大内司委的工作，提出了新的任务、新的要求。市人大常委会可否与“两院”联手及时开展深入而细致的调查研究，将解题寓于调研之中，将推进寓于跟踪之中，将支持寓于监督之中，为司法体制的改革做好充分的准备。其中，有一事我感到颇为紧迫，十八届三中全会提出，探索建立知识产权法院。我感到：上海的自贸区建设和创新驱动、转型发展，迫切需要我们进一步加强知识产权司法保护。上海有必要、有条件也有能力在全国率先探索建立知识产权法院。市人大常委会基于与司法改革的耦合度，可否主动对此予以关心、支持、推动、监督。如果上海能够争取到中央和最高人民法院的支持，在全国建立第一家知识产权法院，功莫大焉！建议知识产权法院以中级法院建制为宜。据了解，全市现有6个知识产权专业审判庭，分布在6个基层法院，分片集中受理一审知识产权案件。2013年1至11月，全市一审知识产权案件共受理4683件，二审知识产权案件共受理505件。一审仍放在基层法院，有利于方便当事人的诉讼，二审集中于知识产权法院，将有利于进一步加强本市对知识产权的司法保护力度，有利于上海更好地担负起“先行者”和“排头兵”的重任。（作者系市人大内司委主任委员）