城市灾害管理的核心环节及防灾救援的实施路径

罗奇峰等

导读：随着城市的快速发展和经济增长，城市灾害风险也更加集中、潜在破坏力更大。为减轻自然灾害对城市所造成的损失，降低灾害风险，必须加强城市灾害管理。城市灾害管理需抓住意识、管理、技术和演练四要素，从提高意识、落实管理、技术保障和培训演练四个环节入手，并注意城市灾害救援实施过程中的“五支队伍”建设。

前言

人类社会的发展史，也是人类与自然灾害不断搏斗的历史，即使是在科学技术日益发达的今日，人类的生存也依然受到自然灾害威胁，国民财富因此大量流失。我国是一个灾害多发的国家，1989～2009年年均直接经济损失2289亿元，[1]并且上升趋势明显，即使在考虑通货膨胀因素之后，灾害所造成经济损失的增速也是令人吃惊的，更何况自然灾害还会夺去成千上万人的生命。2000至2012年我国因自然灾害共造成超过12万人死亡或失踪，[2]其中还有3次死亡千人以上的重特大自然灾害，四川汶川8.0级地震，青海玉树7.1级地震及甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害，它们严重影响了人民生命财产安全，对灾区社会经济发展造成了严重阻碍。

城市，是一个地区的政治经济文化中心。随着经济的高速增长和城市化程度的不断提高，城市人口、建筑与交通高度密集，特大自然灾害对城市造成的破坏将变得更为严重，这对城市综合管理和突发事件应对带来了巨大挑战。城市灾害不仅造成了重大人员伤亡和严重经济损失，还对生态环境造成了巨大危害，影响社会经济的可持续发展。严重情况下会导致社会结构失衡，造成社会生产的停顿乃至中断，与其他社会矛盾交织在一起，影响社会稳定，甚至国家安全，对国家形象造成危害，影响对外交流。因此城市正日益成为防御自然灾害、维护公共安全的重点和中心。

自然灾害虽然常常来势凶猛，让我们猝不及防，但我们在灾害面前并非碌碌无为。加强城市灾害管理，自然灾害对城市所造成的损失就能大为减轻。城市灾害管理有四个要素：意识、管理、技术和演练。为提升城市灾害管理水平，要从提高意识、落实管理、技术保障和演练四个环节入手，[3]城市防灾救灾还需注意“五支队伍”建设。

一、增强灾害意识

增强灾害意识，是要认识到地震、洪水、台风、干旱等自然灾害都是不以人的意志为转移的自然现象，即使是人为事故导致的突发事件也难以根本杜绝。人类的生命和财产安全无时无刻不受到各类突发灾难的威胁，因此只有树立正确的灾害意识才能从容应对灾害性事件，最大程度地减轻灾害损失。

增强灾害意识，还必须了解自然灾害的主要特性，如爆发的突然性，发生的重复性，破坏的严重性，灾害的连锁性，处置的紧迫性，影响的长期性，危险的可预见性和危害可评估性。灾害的降临往往突如其来，但是许多灾害可以被预见，或者可以依据其重复性，通过历史灾情统计来评判其潜在风险。许多自然灾害，尤其是强度大的自然灾害发生后，常常会引发一系列次生灾害，例如地震、滑坡、堰塞湖连锁发生形成的灾害链，而且这些次生灾害可能会在灾后持续很长一段时间。了解了自然灾害的这些特性，便可以有针对性地在灾前、灾中、灾后采取切实有效的管理措施加以应对。

尽管自然灾害不可避免，但是人类在自然灾害面前并非束手无策，人们可以通过各种防灾措施对灾害进行设防，如兴修水利工程以防治水灾、旱灾，进行抗震设计以抵抗地震等等。但设防是有一定标准的，它既与经济水平相适应，也由不同自然灾害的特点决定，无论是城市中的基础设施还是一般建筑都不宜过度设防。应对不同灾害应有不同的设防水准，如修筑防洪堤，一般城市防洪标准重现期为10～20年一遇，特别重要城市则大于100年，而一般民用建筑地震设防，则定在接近500年一遇，重大工程与重要建筑、生命线工程则定在千余年一遇，核电站的抗震设防标准则更高。这是因为一旦大地震发生会对建筑造成结构性破坏，如果设防水准过低，对城市的危害将是毁灭性的；而洪水造成的灾害则是短时、局部、易恢复的，如果对洪水采用过高的设防标准，堤坝需筑得很高，不仅人力财力投入巨大，而且会对资源生态造成破坏，这种对策显然不可行。所以，自古以来，我们的先人对洪涝多采取以疏导为主的防灾策略，而不是一味地堵。

由于对灾害的设防有一定标准，因此灾害如果超出设防标准，就会产生一定的人员伤亡和财产损失，无论社会还是个人对此都要有心理承受能力。对灾害的设防是有限的，但大灾来临，我们是否只能坐以待毙？答案是否定的。灾害一旦发生，我们可以采取有针对性的措施，积极开展抢险救灾活动，尽快援救受灾群众，尽可能降低灾害造成的损失，例如汶川地震、雅安地震震后的抗震救灾就非常快速、有效。

增强灾害意识，需要对所在城市的灾害环境有足够认识，了解我们可能面临的灾种，把握这些灾种的分布、发生、发展、致灾规律和防灾、救灾特点，为灾害管理、推广防灾减灾技术、进行培训演练打下基础。而且，要认识到，我们一旦选择了居住地，选择了一种生活、工作、旅行的方式，也就选择了它可能带来的潜在风险，政府、部门、单位、个人对可能面临的风险都要有足够的认识和应对准备，突发事件一旦发生，要敢于面对，采取正确手段应对。有没有这一灾害意识，结果是两样的。日本处在地震多发环境，历史上饱受地震灾害之苦，他们在建设中除了采取抗震措施、注意避震演练之外，还注意到地震预报的重要性，集中力量在全国建设地震烈度速报和地震预警系统，[3]它们在近几年发生的大震中发挥了重要作用。我国福建、四川等地也在做这方面的研究与布点，在抗震救灾中也初见成效。

二、加强灾害管理

灾害性事件是可以进行人工干预，即对其进行管理的。灾害性事件的管理包括：1.制度管理：如建立法制化的应急管理体系，加强安全制度建设，制定和落实防灾设计规范、抗震防灾规划、和综合防灾规划等。2.人员管理：应急管理班子、处置队伍和专家队伍的建设等。3.后勤保障和物资、器械管理：保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给，提高自然灾害应急响应能力，增强救灾时效性。4.灾害保险管理：发挥商业保险作为一种市场化的风险转移机制对灾害损失的补偿能力，提高社会防灾防损能力。5.灾害信息管理：灾害信息系统不仅包括信息接收发送，灾害信息处理，还包括预案研究分析，防灾救灾资源管理和咨询服务。

天然气、供电、给排水、交通等基础设施系统，它们是关乎城市正常运转的“动脉”，在学术界被称为生命线系统。如北京、上海这样的特大城市，由于复杂的环境和历史变迁等原因，给生命线系统管理带来了巨大挑战，一些情况严重的地区甚至“逢雨必涝”，连年出现“看海”现象。2012年7月21日，北京遭遇新中国成立以来最强暴雨及洪涝灾害，暴雨致使城市路网系统严重积水，城市交通几乎瘫痪。这场突如其来的灾难，暴露出了路网及其排水能力设计的缺陷。依据2011年版GB50014-2006《室外排水设计规范》规定，雨水管渠设计重现期应采用1～3年，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区，应采用3～5年，特别重要地区可采用10年或以上。[4]北京城区在骨干路网上设有诸多下沉式立交桥，这些也是积水最严重的地方，其设计排水能力大部分为2～3年一遇，即能够抵御40～45 mm/h的降雨，[5]这对于北京7·21暴雨近215 mm平均降雨量是远远不够的。2013年9月13日16时44分上海发布暴雨红色预警信号，由于正逢交通高峰时段，给地面和地下交通带来了严重影响，但得益于及时的灾情预警和有效的灾害响应措施，截至当晚10时许，各积水路段积水基本排除，这场罕见的暴雨未对上海造成巨大的损失，不能不说是一次成功的灾害应急处置，也从中可见灾害管理的重要性。

国外也是这样，2012年10月，热带风暴桑迪带来的洪水涌入美国纽约市的5个区，涌进一些地铁站、地下停车库，汽车被淹没；最严重时，或因变电设施被破坏，或因为保护地下设备，有意切断部分地区的电力供应，许多地区的高楼大厦和居民住宅陷入黑暗，超过30万人受断电影响。据香港文汇网讯报道，桑迪已演变成为纽约市历史上最严重的风暴之一。2011年日本3·11近海9级大地震引发的海啸，冲垮了许多在地震中幸存的房屋建筑，并引发福岛第一核电厂核泄漏严重次生灾害。

因为影响因素繁多，城市生命线系统的管道、线路、建筑物的设防标准不可能全面提高，但如能针对灾情中暴露的问题，改善关键节点的设防效能，则可以提高整个系统的可靠性。如北京可以提高骨干路网下立交的排水能力；上海需要加快一些老城厢的旧城改造；纽约需提高变电站、所的抗洪能力；核电站则要采用三代设计中已经改进的冷却水储存方式。注重这些关键节点、地区的改善，可以提高整个系统的抵抗灾害的能力，使局部的、节点的灾害管理，影响全局，起到事半功倍的作用。

三、推广防灾技术

防灾技术的不断提高和推广对科学预防灾害事件和有效应对突发事件起着至关重要的作用。它包括各种灾害的监测技术，预测预报预警技术，安全设防技术，应急处置技术，转移与安置技术，以及恢复与重建技术等。[6]这些技术中各种大中小型设备与操作技术必不可少，如抗震救援活动中的生命探测仪，能探知废墟下是否有生命迹象，提高救援活动效率；小型净水设备，能保证灾后群众饮用水安全。此外信息和媒体技术也越来越多地被应用于防灾减灾。快速地搜集灾情数据，及时地对外发布灾情信息都依靠这些信息媒体技术，视频摄像则在灾情监控和反恐活动中发挥着重要作用。

防灾救灾技术除了这些技术设备之外，也有一些不需要设备的小窍门，如“避震金三角”，就是人们在地震灾害中总结出来的避震经验。防灾设计更需要遵循规范，落实防灾技术规定，如抗震设计规范中关于多层砖房需要布置圈梁、构造柱的结构措施，在新建建筑中得到很好执行。从芦山地震中可以看出，依照抗震设计规范建设的多层砖房没有出现大量倒塌，达到“小震不坏，中震可修，大震不倒”的设计要求，很好地保护了人民生命财产安全；距离震中只有十几公里的芦山人民医院综合楼由于装有隔震支座，在7级芦山地震中完好无损，被称之为“楼坚强”。此外，卫星遥感技术、地理信息系统（GIS）技术、无人机技术、计算机仿真技术对科学制定防灾规划，快速准确评定灾情、指导抢险救灾工作、研究灾害形成机理等方面都有积极的推动作用。

有时只需采取简单技术和恰当的应急措施，就可预防事故发生。世博会试运行和开始运行期间，热门馆参观人员很多，等候时间很久，出现拥挤现象。世博会运营指挥中心发现问题，及时在排队区建立了等候棚，采取硬隔离手段将排队观众分成条形等候队伍，等候棚上设雨棚和吹风、喷水雾设施，下设硬隔离栏杆和条凳。简单的举措，起到防晒、防高温、防雨、防挤压、防疲劳、防牢骚作用。如此大规模的世博会，几千万的参观人次，没有发生大的拥挤事故，赢得多方赞誉，小小的隔离措施功不可没。

四、重视培训演练

进行防灾、减灾、救灾培训演练，是防灾减灾的一个重要环节。其目的是增强灾害意识，学会防灾减灾与救灾的技能，积累实战经验，同时测试应急设施有效性以及救援人员能力，及时发现问题、改进问题。重视群众防灾演练，提升群众避险意识，特别是加强对中小学生的防灾教育，在关键时刻，可提高群众的逃生机会。

城市人口密度大，一些公共场合常常人群拥挤，特别是在地铁这样空间相对狭小封闭而又人员聚集的公共区域里，一旦发生火灾、水灾、恐怖袭击等突发事件，疏散难度大，再加之人员心理恐慌，容易发生踩伤和挤伤。2014年3月4日10时48分许，广州地铁五号线列车上两名少年玩弄一瓶“防狼喷雾剂”释放出刺激气味，车上乘客在疏散过程中发生挤碰，导致4人受伤。这场事故一方面反映了部分民众安全意识淡薄，携带违禁品乘坐地铁，另一方面也反映了公众缺乏应对突发事件的必要知识和经验，心理恐慌度高。上海的地下空间发展十分迅速，如今轨道交通日均客运量700万人次左右，所以必须注重对工作人员和普通民众的防灾知识教育和应急培训演练，提防此类事故的发生。

培训演练针对不同人群有不同的要求，对专业队伍而言，要求进行多种科目的演练，学习多种器械性能，掌握多种救援技术，学会在各种复杂条件下开展救援活动。对一般群众而言，要通过培训和演练了解更多的灾害知识，学会避难逃生方法，养成好的防灾、避难习惯。这样，一旦遇到突发事件，群众不会过于慌张，可以有序撤离危险环境，安全到达避难场所。对中小学生尤其要加强这方面的辅导。无论是2008年汶川地震还是2013年雅安地震，都有一些位于灾区的中小学，由于平时注意对学生进行避震演习，在地震发生后，师生能够快速有序撤离，做到零伤亡。

五、防灾救援要注意建设“五支队伍”

救援队伍建设始终是地震等灾害应急救援工作的有力保障，它对于减少灾害损失，提高城市应对自然灾害等突发事件的能力具有极其重要的作用。根据抗震救灾中得到的经验，要增强救灾力量，须注意建设“五支队伍”：

第一支队伍是专业抢险救援队，它包括国家和各省、直辖市的专业抢险救援队或特勤支队，他们配备的设备齐全、训练有素，是重大抢险救援活动的突击队、攻坚队；对他们要注意不断更新设备，进行有针对性的培训演练，要积极参加救援实践活动，提高战斗力。

第二支队伍是人民解放军和武警部队，在重大抢险救灾活动中他们往往是主力军；在平时要对他们进行一定的抢险防灾技能方面的培训，还要注意增强他们的自我保护意识，掌握自我保护技能，以更好发挥救灾骨干作用。

第三支队伍是专业救援队，如医疗、通讯、水电气等专业的救援队伍。特别需要注意在配备大型建筑机械的建筑公司组织专业抢险救援队伍，他们在严重倒塌房屋中进行救援和清理废墟、道路抢通和保通中起到别的队伍无法取代的作用；平时也要注意对他们进行有关防灾救灾专业培训。

第四支队伍是有专业知识的志愿者队伍，包括具有医疗、心理咨询、土木工程等专业技能的志愿者，他们在灾区安置和恢复重建中非常需要。日本在这方面有些可取经验，他们在土木工程师中培训了一批建筑震后评估志愿者，考核合格后获得证书和红马甲，地震发生后，这批红马甲志愿者到现场对房屋进行鉴定，根据不同破坏程度，贴上统一印制的不同颜色的纸条，纸条标有危险或可居住的字样。救灾实践也说明，大灾之后，需要大量心理咨询师为受灾群众做心理疏导，而具备这方面知识的专业人员，也需要做防灾知识方面的培训，甚至包括如何对不同受灾群众进行心理疏导的培训。

第五支队伍是一般志愿者队伍，这支队伍，目前大多缺乏组织和培训，只有经过适当培训，并通过志愿者组织开展活动，才能更好发挥志愿者队伍的作用。

如果一座城市、一个地区，能注意建设这五支队伍，那在遇到大灾时，就能拉出几支训练有素、装备相对精良的队伍，保证救援工作的顺利进行。五支队伍建设中，专业抢险救援队、人民解放军和武警部队是部队编制，主要由部队培训，地方政府予以配合；其他三支队伍的建设，要引起地方政府足够重视，要像组织预备役军队一样，由相关部门和协会组织和培训这三支队伍，做到灾时招之即来，来之能战，战之能胜。

六、结语

经济的发展、城市的快速进步，并没有使城市灾害风险降低，相反城市灾害风险更集中、潜在破坏力更大，一旦灾害发生，面临的损失也更大，因此，城市管理正面临着更加严峻的考验。

为加强城市灾害管理，必须抓住防灾四要素，增强灾害意识，加强灾害管理，推广防灾救灾技术，重视培训演练。灾害管理需从制度管理、人员管理、后勤保障和物资及器械管理、灾害保险管理、灾害信息管理五方面入手综合进行。此外城市灾害管理还须重视防灾的“五支队伍”建设。

本文强调的灾害管理四要素，也适用于除自然灾害以外的事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等突发事件的应急管理。城市灾害管理是维护城市公共安全的重要手段，也是维护人民生命财产安全的重要保障，因此在社会经济发展的同时，需注重城市灾害管理，保障城市建设与运行安全，实现城市的可持续发展。

参考文献：

[1]袁艺，马玉玲.近30年我国自然灾害灾情时间分布特征分析[J].灾害学，2011（3）：65-68.

[2] 赵飞，汪洋，刘南江，等.2000-2012年我国自然灾害人口损失情况特征分析[J].灾害学，2013（4）：139-142.

[3]罗奇峰，肖丽君. 城市地震突发应对的国际借鉴与中国对策[J].上海城市管理， 2011（5）：42-46.

[4]黄谦.对《室外排水设计规范》雨水设计重现期应用条款的商榷[J].市政技术，2013（5）： 80-91.

[5]甄小燕.7·21北京暴雨的反思[J].综合运输，2012（8）：87-89.

[6]史培军.五论灾害系统研究的理论与实践[J].自然灾害学报，2009（5）：1-9.

责任编辑：张 炜