我国城镇养老保险制度的沿革变迁与稳健对策

姜向群等

导读：城镇养老保险制度作为社会保障的一个重要内容，经过多年的探索和改革，取得了明显的成效，但同时也存在着很多问题，需要政府和全社会共同关注，积极采取相应的对策。梳理与分析我国城镇养老保险制度的基本现状、历史沿革及现实困境，有助于健全和完善城镇养老保险体系，有助于建立稳健增值的多层次保障制度。

我国在2000年就已经进入老龄化社会。2010年第六次全国人口普查数据显示，大陆13.39亿总人口中，60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%，比2000年人口普查时上升了2.93个百分点，65岁及以上人口为1.19亿人，占总人口的8.87%，比2000年人口普查时上升了1.91个百分点。同时，伴随着我国城镇化水平的提高， 城镇老龄化进程也不断加速。据预测， 我国老年人口占城市人口比例将从2010年的9.66%上升到2020年的13.37%， 2030年进一步增加到17.87%， 2040年将达到最高水平22.47%。[1]

伴随人口老龄化与经济社会的快速发展，我国社会养老保障的需求急剧增加。重视和发展老年社会保障事业，对于解决好老龄问题意义重大。国务院于2011年印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出的目标是：健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全国老年人人人享有基本养老保障。城镇养老保险制度作为社会保障的一个重要内容，经过多年的探索和改革，取得了明显的成效，但同时也存在着很多问题，需要政府和全社会共同关注，积极采取相应的措施，促进城镇养老保障事业的健康发展。本文介绍和分析了我国城镇养老保险制度的基本现状及存在的问题，并在此基础上就健全和完善城镇养老保险体系提出了相应的对策建议。

从上个世纪90年代开始，我国政府适应社会主义市场经济发展的需要，改革了原有的养老保险制度，建立了新型的制度模式。

（一）改革措施及其现状

1.实行现收现付与基金积累相结合的制度，确立了新的资金运行模式

原有的计划经济时代的养老金收支方式是现收现付，即从企业收入或国家财政收入中随时支付退休金。在收与支之间无资金积累，也谈不上增值。这种办法在退休者大量增加和老年人口寿命不断延长的新形势下，资金供给难以适应需要。因为在人口老龄化的形势下，退休金需求不断膨胀，国家或企业很难从当前的资金收入中解决不断增长的养老金需求问题。

上个世纪90年代改革之后的新制度规定养老保险基金的筹集方式是混合式的，即个人帐户与社会统筹相结合。其特点是综合考虑了当前需要和未来需要，也就是把人口结构老龄化的问题考虑了进去。现收现付部分考虑的是横向平衡。所谓横向平衡是指当年提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡，即保证短期内对已退休人员支付退休金的资金平衡需要。基金积累部分考虑的是纵向平衡。所谓纵向平衡是指在未来的长时间内为参加保险的人员积累的全部基金总和（含银行利息和投资运营收入），应与为他们所支付的费用总和保持平衡，即保证对未来退休者支付退休金的平衡。[2]从形式上看，同一时期内是青壮年在劳动、在创造财富，而老年人在接受养老。从实质上看，对一批人来说则是青壮年时多生产、多创造、少消费一些而留待年老之后享用。[3]这种包含着部分积累式的混合式的基金筹集方式，适合于我国目前的实际情况。

与现收现付和基金积累制度相适应，国家建立了养老保险的社会统筹与个人账户相结合的制度，简称为“统账结合”。一方面，国家通过社会统筹方式，将部分上缴资金作统一调配，按统一标准发放。这种方式超出了单位管理的范围，克服了单位核算的弊端，既便于统一管理和运作，提高工作效率，也可以做到统一发放标准，实现对个人的公平。另一方面，通过实行个人账户制度，将个人投保与企业投保的一部分记在个人名下，与个人利益挂钩，有利于落实个人的责任，调动个人投保的积极性，并且便于劳动者在不同体制的单位之间自由流动。

2.实行国家、企业和个人共同承担养老保险金费用的办法

在养老保障金的来源方面，采用的是国家、企业、个人共同承担的制度模式。1997年国务院发布的《决定》（国发〔1997〕26号）统一了资金收缴标准；2006年开始，按企业工资总额20%收缴养老金，按职工本人缴费工资8%的数额为职工建立基本养老保险个人账户。

3.将城镇全体居民纳入养老保险制度

在扩大养老保险的覆盖范围方面，政府将进入城镇就业的所有劳动者纳入社会养老保障体系，是保证劳动者养老保障权益和社会主义市场经济发展的必然要求。在建立城镇职工养老保障制度的基础上，国家还出台了城镇居民的养老保险制度。国务院常务会议决定，自2011年7月1日起，开展城镇居民社会养老保险试点工作，当年试点范围覆盖全国60%的地区，2012年基本实现全覆盖。这是健全我国社会保障制度的一项重要措施。[4]

目前，我国城镇养老保险制度建设已经取得了很大成效，截止2011年底，我国参加城镇基本养老保险的人数为28 391万人，比上年末增加2684万人。其中，参保职工21 565万人，参保离退休人员6826万人，分别比上年末增加2163万人和521万人。年末参加基本养老保险的农民工人数为4140万人，比上年末增加856万人。年末参加企业基本养老保险的人数为26 284万人，比上年末增加了2650万人。[5]

4.养老保险制度实行社会化管理

在实行养老保险的社会化管理方面，我国各级政府建立了社会保障局（中心）等职能机构，逐步实现养老金的管理和发放以及退休人员管理服务的社会化。通过社会化管理服务，不仅可以使企业退休人员的晚年生活获得经济上的保障，不再与企业经营的风险联系在一起，也可使其晚年生活质量得到管理和服务上的保障，更好地实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。

（二）我国城镇养老保险制度面临的主要问题

1.养老金资金来源不足

改革以后的养老保险制度，实行现收现付与基金积累制相结合、社会统筹与个人账户相结合的制度。在这种半基金积累制度下，养老金的资金来源仍然很成问题。由于我国快速的人口老龄化，退休人员大量增加，养老金不能满足迅速膨胀的需求。很多地区出现了养老基金收的少、发的多的局面，导致资金缺口越来越大。截至2010年底，中国个人账户记账额为1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口。[6]

在资金来源方面，引起政府部门不安的是新的资金收缴制度不能顺利执行，阻力很大。各地不断出现企业拖欠养老保险费的问题，有的拖欠数额巨大。2008年全国共清理收回企业欠缴养老保险费289亿元。[7]企业欠缴的原因主要是保护自身利益，逃避社会责任，同时也有政府制度执行不力的原因。

职工个人承担养老保险投保的能力较低。大多数工薪阶层收入比较有限，收支相抵，所剩不多，如果再扣除医疗、住房、子女教育等项开支，很难再有多少剩余，个人投保的经济条件还是比较有限的。虽然近些年来我国居民在银行的储蓄存款增长十分迅速，储量十分可观，截止到2013年我国城乡居民人民币储蓄存款余额已突破46万亿元，[8]但这一点并不能准确反映大多数工薪阶层的实际经济情况。现阶段分配两极分化十分明显，大多数工薪阶层的实际收入仍然偏低。因此，一方面依靠收取养老金费用作用不明显，另一方面，提高个人缴费率也是十分困难的事情。

扩大养老保险覆盖面将会增加资金来源，有利于解决资金紧张的问题，但是，目前我国城镇养老保险的覆盖率并不高。原因首先是管理部门执法不够，其次在企业转制、岗位转换过程中，原来的某些国营和集体企业参保人员流失，中断缴费和保险关系。下岗失业、买断工龄已是造成养老保险覆盖率降低的原因之一。排斥临时工（农民工）进入社会保障制度也是一个重要原因。

2.城镇养老保险的公平性问题

近年来，老年群体在社会保障政策待遇上不平衡以至于不公平问题在社会各个层面凸现出来。早退休人员和晚退休人员之间不平衡，退休人员与在职人员之间差距过大，不同发展水平地区之间老年人社保待遇差距较大等等。在经济发达地区，灵活就业人口、个体工商户、农民工以及外国人、华侨和台港澳人员等均可参加基本养老保险，甚至在向城乡一体化方向发展。而经济欠发达地区却远没有达到这样的程度。[9]企业单位和机关事业单位退休人员之间不平衡：对于公务员以及全额拨款事业单位就业人员，国家财政预算给付水平约为其最后一年基本工资85%的基本养老保险；对于其他事业单位职工、一般企业职工、自由职业者、城镇个体工商户业主以及在城镇个体工商户的从业者来说，其养老金由职工退休时所在地区上年度职工月平均工资的20%～30%及个人账户基金的1/120共同组成。[10]这些问题与体制变革有直接关系，也与政策滞后和政策不完善有很大关系。现实并不完全是合理的，社会上弱势群体的不公平现象对于社会稳定和社会发展有很大的负面作用，需要从立法和政策上，并通过政府财政渠道给以更加合理的解决。

3.养老保险基金保值增值能力不足

由于我国养老保险基金投资环境不佳，养老保险基金结余额只能用于购买特种定向债券和其他种类的国家债券。由此导致社保基金的投资范围狭窄，收益水平很低，应对市场风险的能力很弱，影响其保值增值。

我国改革后的城市养老保险政策的发展基本上适应了社会主义市场经济的需要。这些政策对于保证老年人的基本生活需要起到了重要作用，有利于解决众多老年人的实际生活问题。但是，由于我国正处在市场经济转轨和新的社会福利体制的建设过程中，同时，中国人口变化日渐明显，生育水平不断下降，人口寿命逐渐延长，家庭结构和规模也在不断变化，人口迁移流动不断加快，人口老龄化不断加快，老年人口数量庞大，这些都对社会保障和社会福利提出了新的挑战。在新的形势面前，老年社会保障法规政策发展不足，缺乏系统性，特别是具体的配套措施不充分，也缺乏法律上的保证，在政策落实和公平性上还有较大的差距。

（一）城市养老保险待遇差距过大的问题需要引起更多的关注和采取有效的办法予以解决

退休社会保障属于二次分配的范畴，与工资性收入不同。工资性收入可以有较大的差距，但是作为社会保障的退休待遇则不宜有太大的差距，它不属于直接的劳动报酬。对于城镇养老保险问题，需要由中央和地方财政加大投入——承担更多的责任。对于企业退休金偏低的问题，需要通过国家立法和财政渠道予以解决。在企业转制和重组中，必须合理划分原有的资产。考虑历史情况和企业的负担，可以采取企业与财政共同按比例负担的办法，建立一个各方面都可以接受的制度；适当降低企业的缴费负担和加大财政转移支付和国有资产的返还，是理所当然应该采取的措施。

（二）解决养老金资金来源不足的问题

解决资金来源不足是我国养老金制度面临的主要任务，具体措施应该是：第一，加大国有资产转移的力度，将过去积累的国有资产中的一部分返还给退休者；第二，扩大财政转移支付的力度，强化国家再分配的职能，补充社会保障资金的不足；第三，强化社会保障法制化管理，严格执法，扩大社会保险覆盖面；第四，建立国民养老保险制度，将不便于管理的人员全部纳入国民养老保险，形成多层次的养老保险机制。

（三）建立多层次的养老保障制度

现代社会以市场经济为背景特征的养老保障制度，应该是多层次、多种资金来源渠道的，传统计划经济时期的单一社会保障和农业社会的家庭保障都已经不再适用了。新的体制应该这样设计：第一个层次是政府直接主办的基础养老保险，作为一个养老保底（高于最低生活保障水平）、对所有没有正规就业者都适用的基本保障制度；第二个层次是由政府直接管理的职业养老保险，与就业和工作并与工作绩效相联系的养老保险；再一个层次是由政府支持兴办的企业年金和商业养老保险，作为社会养老保险的补充，适应不同人群的需要。

（四）克服制度障碍，为老年人生活创造更多的方便

随着社会的发展，流动老年人口（包括异地养老）呈现增加的趋势，随之而来的一系列问题也必然出现，需要完善流动老年人口的社会服务和社会保障政策。如流动老年人退休金的异地领取、地区性的老年津贴和福利的转移等，都存在很多困难。建议对老年人的社会保障和社会福利实行全国统一的政策；对于退休金的领取实现全国联网；对于老年福利和救济措施实现政府管理部门的衔接和政策上的统一，为流动老年人的生活创造更多的方便。在社区层面，需要将外来流动老年人与本地老年人同等对待，提供相应的服务，老年人原籍的福利待遇关系应该做到方便地转移，可以通过个人帐户的方式给以解决。

（五）实现城镇养老保险基金保值增值

政府应积极为基金的投资提供必要的环境，拓展其可投资范围，除国债和银行存款外，还可以将养老保险基金投放到较为稳定的、前景较好的政府长期项目进行投资以取得长期稳定的效益，例如基础建设领域。此外，需制定健全的投资政策、成立专门的基金投资机构，完善资本市场的投资工具， 确保养老保险基金安全稳定的运营。

参考文献：

[1]李建民，原新，王金营.持续的挑战——21世纪中国人口形势、问题与对策[M].北京：科学出版社，2000.

[2]姜向群.老年社会保障制度[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[3]瑞传.査瑞传文集[M].北京：中国人口出版社，2004.

[4]中国新闻网.今年城镇居民养老保险试点将覆盖全国60%地区[DB/OL].2011-07-27[2014-04-20].http：//www.chinanews.com/cj/2011/07-27/3214074.shtml.

[5]中华人民共和国劳动和社会保障部.2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].2012-06-05[2014-04-20].http：//www.mohrss.gov.cn/page.do？pa=40288020246a7c6601246ad9ea22032f.

[6]人民网.缺口1.7万亿！养老金空账怎么填？[DB/OL].2012-03-21[2014-04-20].http：//finance.people.com.cn/GB/70846/17452065.html.

[7]证券之星.人保部布局社保缴纳新标准[EB/OL].2010-02-25[2014-04-20].http：//finance.stockstar.com/SS2009061130270497.shtml.

[8]中国人民银行调查统计司.中华人民共和国中央人民政府网站[DB/OL].2014-04-24.http：//www.pbc.gov.cn/publish/html/kuangjia.htm？id=2013s03c.htm.

[9][10]梁颖，郭俊华.我国城镇养老保险存在的问题及完善对策[J].财经科学.2010（1）.

[11]刘渝琳，蒲勇健.我国养老保险基金运作现状的Granger因果检验及成因分析[J].管理世界，2006（2）.

责任编辑：张 炜