养老金“并轨”改革：还要等多久

陈宜成

目前国内养老金“双轨制”的改革,是近年来“两会”最为热门的提案和议案。实际上养老金“双轨制”本质上是一种纳税不公平的分配政策，也是一种制度安排下的分配不公，这种制度造成了社会群体退休待遇的悬殊差距，一直以来广受诟病。在2013年，人民网所作的“两会”调查显示，98%的网民认为我国目前具备了废除企业和机关事业单位退休金双轨制的条件。同时，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受记者采访时说，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计，会在适当的时候和大家进行更进一步讨论，有的已经做出了决策原则和方向，有的还在深入研究。胡晓义这番话是不是表明养老金“并轨”的到来？虽然胡晓义的话表现出当局者的改革态度，但却没有给出改革的具体时间及路线，这多少会让公众有点失望。养老金双轨制这种“只闻楼梯响，不见人下来”的改革已经让民众的耐心逐渐在消失了。

一、养老金“并轨”真的来了吗

目前，国内关于养老金“并轨制”改革的讨论是愈演愈烈，甚至各大媒体、学术界等都在猜测顶层设计具体方案的时间表将在最近会出台。这是不是表明“并轨制”真的要来临？根据我国当前的实际国情、经济发展水平以及既得利益者们的相互博弈，现在说“并轨”改革措施的落实还为时尚早。

首先，早在2008年2月，国务院常务会议就通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》要求山西、上海、浙江、广东和重庆5个试点省市进行事业单位养老保险制度改革。如今，方案下发已6年有余，然而这5个试点省市的养老金改革却没有取得任何实质性的进展，甚至效率反而下降。由此可见，依我国当前的现实国情来看，“并轨”改革在全国范围内实施还是有一定的难度，不仅受到各省市经济发展水平不等的限制，也受到各方既得利益者们的阻碍。

其次，我国养老金制度的并轨还存在着较大的难题，而且这些难题在较短时间内并不能解决。第一个难题是公务员养老金制度以及以公务员制度为标准实施的事业单位养老金制度同城镇企业职工养老金制度之间的并轨，这一难题的阻力主要来自于公务员的认识障碍、资金的保障、并轨前后退休人员待遇的平衡衔接问题以及养老保险立法不足等问题。另一个难题是新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险同城镇职工养老保险之间的并轨，这一难题主要是养老缴费问题，目前，我国城镇职工养老保险中有20%是由其雇主单位缴纳的，但农村主要是个人缴纳。所以，如果这两种制度不能进行很好的调节，则很难进行对接，从而导致“并轨”改革并不能顺利完成。

最后，我国当前养老金出现了巨额缺口，政策制定者是想通过养老金改革来填补这个缺口，但是“并轨”只能缓解养老金巨额缺口，却不能治本。根据社科院发布的《中国养老金发展报告2013》显示：我国城镇职工基本养老金个人账户缺口为5602亿元，比2011年扩大了240亿元。而财政部公布的2013年全国社保基金预算显示这一问题更加严峻：2013年我国企业职工基本养老保险的保险费收入15501亿元，财政补贴收入2669亿元，但支出达到16460亿元，如剔除财政补贴则“亏空”959亿元，而在2012年这还是个增值。虽然决策者们想通过改革养老金制度来弥补亏损，但很明显养老金“并轨”并不能从根本上解决巨额缺口。因为“并轨”后垫底支出的依然是财政，而政府本身并不能创造财富，钱来源仍然是个人，所以从长期观点来看，养老金资金的来源是从个人再到个人。根据有关人士的测算，我国当前的制度设计是用三个人的投入来养一个人，若养老金待遇再确定和缴费投入机制不变的情况下，那么可能将有两个人要喝西北风了。

二、养老金“并轨”会不会成为“普客”带“专列”

前不久，国务院发布了《事业单位人事管理条例》，其中明确指出：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”这一条例的推出对于推进事业单位改革具有深远意义，但该条例对养老金改革方案表述很模糊。其实从现存的既定利益格局角度来看，这种模糊表述是必然的结果。比如某一项制度，把社会公众划分为不平等的两类甚至更多类，其中一部分人因制度的存在而获得更高的收入，而另一部分却获得较少的收入，甚至不获得。那些获得高收入的群体自然而然形成一个既得利益阶层，而这一阶层同时又是相关制度的设计者和制定者，那些低收入群体却只能被动地接受。在这样不公平的利益格局下，养老金改革所面临的“并轨”还会一路畅通吗？

养老金“并轨”改革的实施则必然会损害相关机关事业单位人员的利益，而且他们又属于既得利益群体，可想而知，他们必然会成为改革路上的绊脚石。如果国内养老金“并轨”改革到了一种势在必行的地步时，那么相关利益者就会先以某种形式上的“并轨”来麻痹公众，以应对当前社会公众的呼声，然后在表述模糊的相关政策中，去寻找空子继续维护自己的利益，继续保持社会的不公平性。对于这样的情况，分配不公者们担心“养老金并轨”会不会变成“普客”带“专列”：虽然都在同一轨道上行驶，但“专列”的软卧和“普客”的硬座，还是让乘客“同车不同命”。

实际上养老金改革的目的在于消除社会不公，维护社会和谐与稳定，让每一个公众都老有所依、老有所养。如果养老金“并轨”改革并不能从根本上改变因制度形成的分配不公现状，那么养老金“并轨”将不会有太大的改革意义，同时，由于现存的既得利益格局没有被打破，那么“并轨”后的养老金制度看似都行驶在同一条轨道上，但只是“普客”带“专列”，不同“车厢”里的乘客仍然是享受着不同的待遇。

三、养老金“并轨”难点及对策

难点一：国内养老金覆盖面仍较窄

与10年前相比，我国养老保障制度覆盖面虽然有所扩大，公众的待遇水平有所提高，政府的支出规模也有所扩大。但从全国来看，我国养老金覆盖面仍然过窄，因为还有部分事业单位、集体单位、外资企业以及私营企业和个体经济组织人员的从业人员仍游离在养老保险金以外；也有大部分公务人员因某些因素没有真正进入养老保险金的范围之内；此外我国大部分农村人口的老年保障问题也没有得到较好的解决。对此，政府应从我国实际国情出发，研究并制定出恰当的养老保险金范围、项目等政策，根据权利与义务相对等以及强制性原则、调动一切可以调动的部门力量，进一步扩大我国养老保险的覆盖面，保证每一个社会民众都能分享到我国经济社会发展的胜利果实。

难点二：企业和机关事业单位之间的制度差异较大

我国现行的企业养老保险制度是以“统账结合”为特点的，而机关事业单位则是：养老保险费用完全由财政或单位统包，县市一级基本实行单位和个人缴费制度，但养老金不与缴费挂钩，实行待遇确定型养老金计发办法。这种缴费和待遇的差距则形成了广受诟病的“双轨制”。对此，建议政府应重新审视我国养老保险制度，将现有的基础养老保险金拆分为国民养老金和职业养老金两大模块，对于前者则实现全国统筹和并轨，重点保障基本收入底线；对于后者做实个人账户，与职业年金合并后独立运行，重点改善收入。调整后，将养老金“并轨”集中在国民养老金这一模块上，从理论上来说这样更科学，也减少了财务成本，同时还能推动职业年金的发展。比如在文化部门，文化事业那一块的可以归属于国民养老金部分；而文化产业这一块可以归属于职业养老金。另外，由于长时间的积累，这两种制度的差异较大和障碍较复杂，要实现两种制度全面并轨并非易事，因此当局者既不能急功近利，也不能畏首畏尾，举步不前，应放眼全局，站在科学发展的高度上，一步一个脚印地落实改革步骤。

难点三：社会群体间的利益壁垒中

养老金“并轨”最大难点在于破除社会群体间的利益壁垒。“并轨”改革将势必会影响机关事业单位人员的保障水平，触动既得利益者的相关利益，并遭受他们的阻力，以至于使改革的步伐停滞不前。“并轨”改革不能够以牺牲现有公平为代价，防止在公平的呼声中走出不公平的老路乃至错路。政府应该继续完善养老金增长机制，提高企业单位人员的养老保险金，提高个人账户的记账比例，由8%逐步提高到11%的原定目标，并根据经济发展水平和物价涨幅来提高个人账户的比例，同时要加大机关事业单位人员的缴费比例。此外，要防范缴费懒惰性和投机性，在实现全民共享果实的台阶上，拉开多缴费和少缴费之间的档次，让缴费高的人养老金接近或超过机关事业人员，缴费少者则相应少得养老金，进一步体现养老保险制度公平原则。但养老金的公平问题不可能是所谓的泛公平化，这也是不现实的，也是不可能做到的，因为在市场规则的作用下，个人工资的差距及养老收入的多元化都必然会使最终的养老金产生差距，唯有规则的公平公正及透明，才有可能也会被大多数人接受。若在“并轨”改革过程中，以“平均主义”偷换“社会公平”则会形成新的社会不公，将会对国家的各项改革产生不利的影响。

难点四：养老保险统筹层次偏低

到目前为止，我国基础养老保险费的统筹层次仍然以地(市)县为主，真正达到省级统筹要求的还为数不多，更不用说全国统筹了。落实基础养老金全国统筹关键在于坚持“养老保险权利与义务相对等”原则，确保职工养老保险权利不受损害。一是将部分单位缴费比例划至个人账户。党的十八大报告在“统筹推进城乡社会保障体系建设”中就提出了坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。要顺利实现基本养老金全国统筹，在宏观上必须通过“保基本”来推动“全覆盖”，降低全国统筹的基础养老金缴费比例；在微观上强化“养老保险权利义务对应”的原则，积极推进各地“做实做大做强”个人账户。二是建立城乡养老保险衔接和转移续接制度，保证城乡劳动者流动就业后的养老权益。三是将基本养老金计发纳入全国职工平均工资标准，必须建立全国统一标准的基础养老金指数化计发办法，即用全国职工月平均工资取代现行基础养老金指数计发办法。

难点五：养老金并轨后涉及的筹资机制问题

养老金并轨所涉及的筹资问题主要是：一是由财政统一全额拨款的机关事业单位，将会增加财政支出；二是由于历史条件的原因，在20世纪90年代改革的部分事业单位，因以前进行了缴费，于是与“从零开始”的单位不太相同，这将会增加改革成本；三是如果“并轨”改革实施，那些差额或零拨款的事业单位人员将要缴费，那么他们的收入肯定要降低，这必然会使改革遭受到抵制。对此，建议首先要实行统一的保险制度，然后制定统一的缴费标准，把单位缴费比例统一到职工上一年度标准工资的20%，个人缴费比例统一到8%；等达到一定的统筹后，再实现“并轨”，这样也许能降低改革的风险和成本。此外，应该通过允许部分养老金进行多元化组合投资、成立养老基金管理公司、允许其进行债券等投资，来实现我国养老基金的保值和增值。甚至可以学习智利的经验，把养老基金交给部分非政府部门进行经营管理并引入竞争机制，委托符合营运条件的银行、信托投资公司、保险公司等机构进行保值增值营运。

四、结束语

我国实行的养老金“双轨制”是完全违背公平的政策，但是这种不公平政策改革的脚步却依旧在蹒跚，多年来都没有将改革的措施落实到位，在最能聚集和体现民意的议题和方案上，政策制定者本应该给予最大的关注下定最大的改革决心，但遗憾的是，我们看到的却是既得利益者们的相互博弈，都不想使自己的利益受到损害，以至于使改革在博弈过程中不断退让。现在我们看到的仍旧是不同群体退休待遇之间差距的不断加大，在生活成本和时间成本方面，这些都是国民合法利益的流失与损耗，只有“双轨”被改革，养老金实现“并轨”才能消除社会群体之间的不公。但按照当前顶层设计者表述的模糊，以及时间表的不确定来看，“并轨”的改革措施不会那么快落实，这将需要公众再度付出更加无比的耐心去等待，只是不知道还有多少公众拥有这种耐心？只是不知道这种在博弈中不断退让的改革还将会让公众等多久？