行业协会内部治理结构运行中存在的问题和解决途径

彭敏

[摘 要]行业协会内部治理存在制度层面和实际运行的脱节。在制度层面，会员大会处于顶层;在实际运行中，秘书处处于顶层。通过对实际运作层面的分析，我们总结出会员大会虚设、理事会弱化、秘书处强权三个主要问题，以完善内部治理结构，改善存在的问题。

[关键词]内部治理结构 问题分析 解决途径

机构改革产生了许多由国家机关转型而来的行业协会，这些行业协会作为社会团体中的一种组织结构，存在内部治理结构制度层面和实际运行的脱节。以C行业协会为例，在制度层面，会员大会处于顶层;在实际运行中，秘书处处于顶层（见图1、图2）。

通过对会员大会、理事会和秘书处职权实际运用的状况、组织之间的定位以及权力制衡关系的框架性研究，总结出C行业协会内部治理结构运行中存在三个主要问题，而这些问题同样存在于其他由机关部门转型而来的行业协会中，具有普遍意义。

一、会员大会形同虚设

会员大会虚设是指C行业协会在首届会员大会之后就再也没有召开过会议，仅是在章程上用最高权力机构的描述来表示其存在，会员大会的职权已经全部由理事会和秘书处两个组织所取代，如制定和修改章程是由秘书处提出修改意见后在理事会上进行表决通过，而选举和罢免理事也是由秘书处先决定后再以书面形式告知理事会成员，而成员的级别也仅限于副理事长和常务理事级别的成员;审议理事会的工作报告和财务报告也简化为由理事会审议秘书处的工作报告和财务报告。

二、 理事会逐渐弱化

理事会弱化主要表现在以下四个方面：任命制、集权式管理、未形成有效协调机制、内部监督虚设。

任命制导致了理事会选举的形式化，使行业协会失去了对本组织人事的任免权，在一定程度上导致了行业协会的效率低下。由于有任命制的领导层存在，理事会在协会任何层面的组织结构中都无法行使管理者的权力，因而产生了名义上的理事会与实际掌权的理事会两个概念。任命制带来的另一个重要影响就是密切了行业协会和政府之间的关系，也就是说使行业协会具有了政府背景，有了隶属关系。

集权式管理是指C行业协会的实际领导层控制了整个决策过程，理事会成员对于决议事项采取默认的态度，理事会决策并非是以集体决议的方式履行其职权的，也并非是一个充满分歧、磋商、妥协和形成统一认识的过程，因此在决策机制上导致了理事会的形式化和实质性的强权化管理。这种决策模式的决断效率较高，“政令”统一，而且理事长和秘书长作为业内的资深人士，往往能依据直觉最快速和相对准确地做出决策;另外，从利益的角度来看，只有超脱自身利益诉求的专业人士，才能立足于行业的长远发展，为整个行业谋利益。集权式管理的缺点在于，出现问题时基层人员无法迅速地应对，而且由于组织信息和反馈的不完善，高层的决策结果未必能真正体现组织的使命，决策也不一定能及时、充分地付诸实施，这就加剧了非营利组织官僚化的倾向，导致了非营利组织决策机制的失衡。

行业协会未形成有效的协调机制，从组织内部看有两个原因：理事会议召开的周期过长，理事会成员面对面交流的机会很少;所有需要协调的事项在会前都已经取得了一致，在会上仅仅是表决而已。从组织外部看有两类有待协调的组织：一类是与其有隶属关系或类似隶属关系的，多数为政府机构，与这类组织的协调是被动的、不积极的，但却是不得不进行的，虽然没有显性的效益，但存在隐性的“权威”背景;另一类是与其有合作关系的，与这类组织的协调是积极、主动的，而且通过与这类组织的项目合作，C行业协会与业内企业的联系会更加密切。

内部监督虚设是指内部监督机制极为弱化。因为相关规定所起的引导作用，行业协会中普遍没有设置监事会这样的内部监督机构，也没有英、美、法等国家的独立董事，而是由理事会行使监督职责，但名义上的理事会召开的不确定性、其成员的放任性、决策的形式性，最终导致了监督机制的无效性，实际掌权的理事会对自身的监督是无效的监督。

三、秘书处偏于强权

在行业协会内部委托人如何促使代理人采取恰当的行动，最大限度地增加委托人的效用，是会员大会和理事会这一委托人主体和秘书处这一代理人主体之间的关系问题。在非营利组织的所有权、控制权、运营权、受益权相互分离的状态下委托代理关系应运而生，契约的参与各方目标并不可能完全一致，因此必须进行整合和协调。同时，由于信息的不对称和契约的不完全，造成了上述整合和协调存在一定的困难和障碍[1]。在行业协会理事会中起决定性作用的是行业协会的领导层，而非理事会这一机构，这主要是由于行业协会领导层和理事会成员对于自身地位的认识造成的。理事会成员并不认为其自身是行业协会管理层的一份子，而自认为是被管理者;行业协会领导层认为所有会员单位都是其提供服务的对象，即便是理事会成员也不例外。如C行业协会秘书处的一位负责人曾说过：“在领导面前是专家，在专家面前是领导”。这一认识不仅得到了理事会成员的认可，在其他会员单位或非会员单位中也有如此的共识。这主要是行业协会与政府机构有密切的关联，行业协会的领导人一般是由主管单位有关部门的领导直接担任的，即便之后取得社团法人资格后，其领导人的产生也基本上是由主管单位的领导说了算，大都安排那些离退休或机构改革分流出来的干部走马上任[2]。

从会员单位的角度来看，很多企业非常重视行业协会政府方面的背景，他们把协会秘书处作为与政府联系的纽带，只有背景强大的协会对他们才有巨大的价值，甚至根本不关心协会在行业中的地位与作用，自然也不愿主动地提供其自身的发展数据。

从政府机构的角度来看，行业协会和企业的密切关系、对企业和行业的熟知程度、对业内数据的掌握程度都是其所需要的。正如前面所说，国家统计局可以不提供数据给行业协会，但是很多政府机构都希望从行业协会得到一手的资料，且从来都是限时免费地获取。达尔顿认识到“积极寻求是人类的本性，人民的基本意向就是使整个世界围着他的利益转”[3]，这对于组织而言也同样适用。2008年下半年国际经济形势出现危机，C行业协会秘书处不断接到各个政府机构的来文来函，要求提供相应的数据和资料。由此可以看出，不论是从会员、理事会还是政府的角度看，所达成的共识都是秘书处这一代理人已经取代了委托人的地位，成为强权者，也就是实际意义上行业协会的代表。

针对以上存在的问题，借鉴国外行业协会的经验，笔者认为完善内部治理结构的途径：一是要解决任命制的问题。二是在决策上发挥集体智慧，改变集权制的管理方式，借鉴民主集中制的做法，兼顾民主和效率。三是要变更理事会召开的时间和频率，扩大规模，以副理事长级别的单位为决策团体，建立更加密切的协调机制。四是将理事会置于权力的顶层，以充分发挥监督作用，即重置三个组织的权力层级，分别为理事会、秘书处和会员大会，以此来解决存在的问题（见图3）。

参考文献

[1]李维安.非营利组织管理学[M].北京：高等教育出版社，2005.

[2]翟鸿祥.行业协会发展理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2003.

[3][美]W.Richard Scott，黄洋，李霞，申薇.组织理论[M].北京：华夏出版社，2002.