依靠法治引领并推动我国社团改革进程

秦威

10月22日，《人民日报》以《用法治精神推进改革大业》为题，解读党的十八届四中全会的精神，指出：“推动中国改革破浪前行，离不开法治的引领”。

“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”，这是习近平总书记治国治党的要求，是对改革与法治关系的深刻总结，也明确指出了继续推进改革大业的法治路径。从十八届三中全会在全面深化改革蓝图中强调“建设法治中国”，到十八届四中全会首次以依法治国为主题，宣示了党中央高扬法治旗帜、开创全面深化改革新格局的坚定信念。

十八届四中全会提出的法治精神与战略目标，对于中国社会组织及其管理工作来说，着实令人振奋。

一、社会法治管理进入新阶段

社会组织是一个社会的重要组成部分，他们的出现不依赖于某一个时代政府的意志，而是社会文化经济活动的天然产物，回顾古今中外的民间社团发展史，莫不如此。在古代中国，有关商会（公会）的问题，各朝政府都要介入管理与仲裁;而在近代的西方，对民间组织的管理也因各国对大陆法系与英美法系的不同采用，而产生了不同的管理体制。就我国对民间组织的管理而言，在不同的时代有不同的做法，而且也处于不断发展中。1950年9月，政务院发布了《社会团体登记暂行办法》;1989年10月，国务院发布了《社会团体登记管理条例》;1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》;1998年9月，年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，并修订《社会团体登记管理条例》

截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3713个，从业人员超过1200万人，还有大量的民间组织事实上存在并开展活动，但却因没有足够的资金来源和活动场地，或因找不到“挂靠单位”而无法取得合法的身份和地位。这应该可以说明我国社会组织在法治管理中所处的不利地位。但是随着改革开放的进程，我国社会组织的整体实力不断提升，已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者，成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。同时，这又是我国社会组织群体的一个现状。

20年来，中国社会组织不仅在数量上大发展，社会组织涉及的领域也大为拓广，更重要的是中国的社会组织与经济社会改革与发展的关系十分密切，运作中涉及的各种问题与矛盾也很复杂，这与国外民间组织的情况完全不同。因此17年前发布的法规，在现实的操作中遇到了很大的矛盾。

鉴于上述问题，我国社会组织界、学术界与社会组织管理机构多次提出修订前述的有关法规，但都无果而终，其中各种原因不再赘述。我们回顾20年来中国社团的发展进程，所见的是法治路前行蹒跚。但是今天我们相信，四中全会的精神无疑将推动中国社团法治的进程。

二、依靠法治推进社团改革任重道远

近20年来，随着我国社团的发展以及社团在社会生活中发挥的作用愈来愈大，社团与社团管理部门，也愈来愈受制于现有社团管理法规的局限性。因此，学者们多次建议全国人大常委会将对社会组织的管理法规纳入立法规划，组织专家对社会组织的概念、管理体制、社会监督、主体自律和扶持保护措施等进行深入研究，对民间组织的资金来源、财务、人事管理和员工社会保障等政策进行全面的立项调研。

随着我国社会组织发展，党与政府对社会组织作用的认识加深，特别是党的十八大及三中全会对社会组织的建设发展提出了十分重要与可操作的方向，我国对社会组织的管理也逐步出台了改革措施。如2005年，为了规范民间非营利组织的会计行为，提高其会计信息质量，财政部根据《中华人民共和国会计法》及有关法规，制定并发布了《民间非营利组织会计制度》;2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》及其分工方案公布以来，全国多数地方都已开展或试行了社会组织直接登记。

但是社会组织自身管理因法制的欠缺依然存在诸多困难。如员工聘用、劳动权益保障方面无章可循，财产所有权和机构治理方面无法可依，制度风险大，可持续发展前景堪忧。我们在近年开展的社会组织入户评估过程中，了解到有关社会组织因财产所有权受到侵犯，但却得不到法律保障的案例。又如地方政府管理部门无法依照社会组织的管理法律、法规、制度对社会组织出现的问题进行治理和监管，因为虽有监管之名，却实无监管之权，管理上的“真空”也使社会组织良莠不齐的现状难以得到校正。还由于制度欠缺和法律法规滞后等原因，使得一些有官方背景的社会组织占有和支配较多的公共资源，而更多的“草根”组织却没有足够的资源为公共事业开展业务，广大社会组织无法获得一种合理而有序竞争的社会环境。

长期以来，我国社会组织管理与运作中，官会不分，官民一体，是造成社会组织各种问题的症结所在。依法治国的关键是要依法行使国家权力。国家权力的载体是官员，依法治国首先要治官。而加强社团法治也有一个治官的问题。新华社10月13日的一篇文章指出：“多个省份5000多领导‘扎堆社团”，文章提到“科技部主管社团近半法人代表为领导干部”，“公权加盟撑场，民间社团变味异化”的问题值得深思。法治社会的一个重要内涵是保障权利与利益的公平，而众多领导干部加盟社团，造成了公共资源向这些社团倾斜的不公平局面，以及通过对公权力的使用，使一些社团成为所谓的“二政府”，这些都是对加强社团法治建设的干扰与反抗。我国有关社团法规近20年无法进行修改，与有关领导与政府部门对相关社团利益的占用不无关系。

而基于法治的社会治理的变革，已经给社会展示出法制的力量与成果，如前所述的《民间非营利组织会计制度》的发布与执行;各地民政部门受理社会组织直接登记等等，大多数社会组织财务管理因此得以改善，一批民间组织得到社会的身份认可。这足以证明：法治的精神渗透到社会组织改革领域的里，形成制度化，是可以确保其改革的稳健前行。

社会组织是应现代社会发展需要而产生的，政府不可任其随波逐流，更不应守着旧有的认识和态度限制其正常发展。因此，根据我国国情，制定相关的法律来规范社会组织的行为，引导他们朝着健康、有序、有益于社会公众利益的方向发展是当务之急。要在现有“两条例、一办法”的基础上，尽快地建立我国规范和治理社会组织的法律体系，将社会组织的日常管理工作全面地纳入法制轨道。

靠法治为改革护航，是全面深化改革的基本遵循。加强社会组织的法制建设是中国社会发展与改革的重要保障之一，完全符合法治是治国理政的基本要求与方式。只有如此，才能确保我国社会组织的改革、发展与创新有秩序、不走样，行稳致远。