邻里政府：美国大都市区治理的经验与启示

陶希东

摘要：在美国大都市区治理体系中，邻里政府（邻里组织）既是一种重要的理论主张，更是民众争取政治自由、社会参与、社区自治的必然结果。在现实中，主要存在独立性质的邻里政府、半独立准政府的邻里政府和由私人住户组成的私人邻里组织等三种类型。不同的邻里政府，具有不同的运作模式和治理效果，在现实发展中，也是优势与困境并存，社会评价不一。美国邻里政府的成功运作模式和治理经验，对我国大都市基层社会治理具有重要的借鉴和启示意义。

关键词：邻里政府；大都市治理；启示

中图分类号：C912.81文献标识码： A文章编号： 0257 5833（2014）04 0073 08

自美国城市化发展进入“大都市区化”时代以来①，如何对碎片化的大都市区进行有效治理，是美国城市发展面临的一个现实问题。从时间维度来看，针对大都市区治理，美国的理论界和实践层面依次经历了“19世纪末20世纪初的传统区域主义”（主张建立统一的大都市政府对大都市区进行整合，依靠政府力量配置资源）、“20世纪50—60年代的公共选择学派”（主张依靠市场来配置资源、认为“碎片化”的大都市地区是公共服务有效供给的必要条件，大都市区政治“碎化”程度越高、地方政府竞争越激烈，结果就越有效率）、“20世纪80年代以来的新区域主义”（主张分权式的地方政府合作）三个发展阶段②。其中，在从传统区域主义向公共选择学派转变过程中，针对传统区域主义主张的大都市政府无效性的质疑，美国学界开始倡导在城市内建立“邻里政府”（neighborhood government），代表作有密尔顿·科特勒（Milton Kotler）在1969 年出版的《邻里政府：政治生活的地方基础》和赫伍德·霍尔曼（Howard W. Hallman）的《大都市框架中的邻里政府》③。在这一倡导下，一些大城市当中兴起了一种旨在强化社区控制、组建各种形式邻里组织的邻里政府运动，并组建了多种形式的邻里政府或私人政府，对大都市治理产生了显著的影响。从理论渊源上看，邻里政府属于公共选择学派的产物。我国学者罗思东对美国邻里组织开展过较为详尽的研究④，除此之外，国内尚未看到更好的研究成果，可见，这是当前被我国学者所忽略的一个研究议题。本文在充分借鉴现有研究成果的基础上，旨在对20世纪60年代以来美国的邻里政府运动的起因、邻里政府的类型及发展困境等问题进行分析，挖掘邻里政府治理模式背后的城市治理精髓和内核，为优化我国大都市治理体系提出一些启示性建议。

一、 美国邻里政府运动的兴起

美国是一个讲求民主的国家，注重民主自由、公众参与，制衡政治权力是民众的一贯思维，因某个议题而发生或发展为一场地方社会运动，是美国政治社会发展的一个基本特征。邻里组织运动或邻里政府运动（the movement for neighborhood government，简称邻里运动），就是指自20世纪60年代以来，在诸多因素的影响下，美国大城市出现的一种旨在复兴社区发展、增加社区控制、改善基层服务效率而大量设立各类社区邻里组织（社区发展社团、社区理事会、邻里政府、私人邻里组织、各种居住区协会等）的独特社会现象，是连接城市政府与市民之间的地方自治治理新模式。从发生根源上看，邻里组织运动是政治、经济、社会、文化等多因素综合作用下的时代产物，是基层民众争取政治自由、社会参与、社区自治的表现和结果。综观之，促发美国大城市邻里组织运动的主导因素有以下几点：

（一） 联邦政府社区支持政策的实施。自20世纪50年代特别是二战以来，美国城市出现了人口和商业大量从市中心迁往郊区的蔓延式发展，城市中心社区衰落开始成为影响城市健康发展的一大现实问题。为此，联邦政府从20 世纪40年代末开始，相继实施了邻里规划单元（1923年佩里提出的“创建邻里单元”思想的规划应用）、城市更新计划、社区行动计划、模范城市计划、社区发展计划、市政府支持下的社区规划等发展战略[美]威廉·洛尔：《从地方到全球：美国社区规划100年》，张纯编译，《国际城市规划》2011年第2期。，以分类援助、一揽子援助和税收分享等方式，对城市社区和邻里实施财政援助。一方面，这些联邦计划，都强调基层邻里居民参与的重要性，另一方面，由于对中心城市破败社区的财政资助，具体到了一个个邻里街区，这些邻里街区的居民为了使联邦资金更多、更有效地用于经济复兴，改善邻里社会状况，纷纷建立自己的邻里组织，与城市政府和商业机构进行合作。实践表明，国家层面的邻里振兴计划和项目，对邻里组织的发展和领导力的培养，产生了积极的作用Hallman， H.，[WTBX] Neighborhoods： Their Place in Urban Life[WTBZ]. Beverly Hills， CA： Sage，1984； Halpern， R.， Rebuilding the Inner City： A History of Neighborhood Initiatives to Address Poverty in the United States. New York： Columbia University Press， 1985.。

（二） 公共参与的法制化进程明显加快。邻里政府或邻里组织，实质上就是一种自治政府，更是一种私人政府。因此，邻里居民拥有法定的自治权和参与权，是设置邻里政府的一个重要基础条件。这一点，在20世纪70年代，联邦政府实施的《海岸带管理法》（1972）、《联邦水污染控制法》（1972）、《住房与社区发展法》（1974年）等法案对公民参与机制做出了明确的规定，如1974 年《住房与社区发展法》将模范城市、城市更新等计划融合为“社区发展一揽子援助项目”（CDBG），该项目法案规定，申请者应确认他们在项目的申请与实施过程中为公民参与（citizen participation， resident involvement）提供充足的机会。1976年国会重新制定了一般性税收分享（GRS）法案，要求接收援助的大约39000个地方政府告知公民，让他们以各种方式讨论决定如何使用联邦政府的财政援助资金，特别是重点项目的资金。70年代晚期后，有组织的公民参与已经成为城市政治当中的制度化要素罗思东：《美国城市中的邻里组织与社区治理》，《中国政法大学学报》2007年第2期。。公众参与的法制化建设，为邻里自治组织或邻里政府的产生和发展铺平了道路，反过来讲，邻里政府也成为了当今美国城市治理中公众参与的重要渠道和平台。endprint

（三） 大都市区治理的政治去中心化和对社区控制、邻里政府要求的增加。从大都市区治理思想演变的视角来看，在20世纪60年代以来，针对主张大都市政府集权治理的传统区域主义，美国出现了主张政治权力分散、社区控制乃至邻里政府的政治去中心化（decentralization）运动和公共选择学派，在政治理念上主要表现出两种祈求：第一，重申美国政治传统中对于小政府和直接民主的追求；第二，应对城市社会变迁而产生的对于社会正义、民主、自由和政治权力再分配的追求Henry J. Schmandt， “Municipal Decentralization： An Overview”， [WTBX]Public Administration Review[WTBZ]， Vol.32，Special Issue （October， 1972）， pp.571 588.。他们埋怨城市行政机构在提供给公民需要的公共服务方面表现得无能；政府规模太大、笨重和全面主导的做法，造成了民众之间的疏远和生活成本的上升；投票选举一个大城市的市长和少数高级官员并不足以成为一种反映市民各种不同偏好的手段；市民偏好、生活方式和其他城市问题在不同邻里之间是不同的，高度集中的政府通常不能及时对这种多样性做出反应[美]奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年版，第82页。。在这种倡导下，弱化无效的集中化治理体系，设置基层社区邻里政府、社区理事会、社区委员会、邻里业主协会等组织并给其分配公共服务供给的控制权，加强邻里居民之间的联系，全面增强社区控制权（赋权），提高自治能力，就成为社会控制支持者、公共选择学者以及富裕阶层或中产阶段社区、低收入社区和少数民族聚居区等多元化社区的共同选择。从这一点看，邻里组织运动就是对大都市区“一个社区、一个政府”理论的直接冲击。

二、 美国城市邻里政府的主要类型及其发展

正是在上述推进政治分散化、努力创造政治自由和公共空间的过程中，在邻里层面设立小规模、自治化、民主化的社区组织或邻里政府，成为美国大城市居民的普遍选择，旨在对高层城市政府形成一定的权力制衡，促进基层社区的自治和公众参与。实际上，在此所说的邻里政府，是对各种邻里组织的一种统称，它既包括具有独立性质的邻里政府，又有半独立的准政府邻里政府（quasi independent neighborhood governments），还有一些由私人住户组成的私人邻里组织等，不同组织在性质和运作模式上存在显著差别。具体而言，美国大城市当中兴起的邻里政府主要有以下几种类型：

（一） 独立的邻里政府。主要指一些大城市不同邻里组建的“小市政厅”（little city halls）、“社区规划委员会”（Community Planning Boards）、“社区委员会”（Community Board）、“社区理事会”（Neighborhood Councils）等组织。美国不同城市对这些邻里组织的叫法不尽一致，有的城市对这些组织名称通用，例如纽约市的社区委员会也叫做小市政厅Entry from December 20， 2005 Little City Hall （community board）. http：//www.barrypopik.com/index.php/new_york_city/entry/little_city_hall_community_board.2013 05 10.。但这些组织的基本性质，是属于公共性质的政府决策咨询机构，大多是在上级领导或上级政府职能部门（如规划部门）主导下组建而成的基层服务组织，主要功能是听取基层民众对城市发展政策的声音、想法和建议，为巩固某个城市领导的行政地位或促进城市民主发展提供最真实的民意及决策建议，同时也最大程度地鼓励和促进基层民众对城市规划发展的长效参与机制。例如美国波士顿在1960年代，其市长While Catholic非常注重把社区基层民众和有才华的移民吸收到政府当中，专门制定了在全市社区设置14个“小市政厅”计划及邻里复兴计划，旨在构建社区居民和城市政府之间的紧密关系http：//www.google.com.hk/url？sa=t&rct=j&q=Boston+City+Hall，+New+City+Hall&source.。

（二） 半独立、准政府的邻里政府：社区发展公司（Community Development Corporations， CDCs）。社区发展公司是美国在1960年代继社区行动计划（CAP， Community Action Program）之后，为了解决城市中心社区的经济活力和就业问题而兴建的一种非营利组织，其主要功能是为低收入社区提供住房建设和居民就业培训。之所以说它是一种准政府机构，就是指在结构和功能上，它类似于政府但又不完全是政府，一方面，它是一个基于地方、由社区控制的组织，由邻里居民选举产生，有较为稳定的财政经费来源，有开展社区综合发展规划的政府性职责，履行着部分的政府职能；另一方面，它又没有宪法地位，虽有经费来源但没有税收基础，也缺乏独立使用资金的权力。在现实中，对CDCs尽管有很多批评，但其成功的发展规划和治理模式，确实搭建了私人部门、开发公司、基金会、政府部门以及银行等多元主体之间合作的平台和载体，为中低收入社区带来了各种各样的资金支持，提升了社区价值，改善了社区品质，是一种较为成功的基层治理模式。据统计，到1990年代初，广泛分布于美国各州主要城市的CDCs数量超过2000个，已经累计建设了12500万支付住宅单元，12600平方英尺（约合1171万m2）的商业和工业空间，以及774万个就业岗位National Congress for Community Economic Development， Reaching New Heights： Trends and Achievements of Community based Development Organizations. Washington， DC： Author， 2005.。endprint

（三） 私人化的邻里政府：私人邻里协会（Private Neighborhood Associations）。美国的大都市社区主要是由独立住户组成。自1960年代以来，在公民参与传统复兴和政治分权化的背景下，大城市的一些新建住宅区和高收入社区，为了更好地保护私人财产、提供服务，以私人住户为单元，普遍组建了一种自治化、私人化的邻里组织——私人邻里协会（Private Neighborhood Associations）Robert H.Nelson， “The Rise of the Private Neighborhood Association： A Constitutional Revolution in Local Government”， In [WTBX]The Property Tax， Land Use and Land Use Regulation[WTBZ]，edited by Dick Netzer； Northampton， Mass.： Edward Elder with the Lincoln Institute of Land Policy， 2003.或居住区协会（Residential Community Associations， RCAs）[WTBX]Residential Community Associations： Private Governments in the Intergovernmental System？ published by the U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington，D.C.， May 1989.[WTBZ]，这是一种立足于邻里、不受城市政府控制的“私人政府”。这种私人政府在法律上存在三种形式：住房业主协会（homeowners association， HOA）、公寓业主协会（condominium association）与合作制（cooperative），三者可统称为“社区协会”（community associations）。根据社区协会研究所（the Community Associations Institute，CAI）的研究表明，自1970年代以来，这些邻里组织得到了快速发展，如今美国近有50%的新建住宅都置于私人邻里协会治理之下，截至2012年，全美国存在私人邻里协会的社区总共有323600个，其中住房业主协会约有161800个（占总数的50 52%）、公寓业主协会约有145620个（约占45 48%）、合作制约有6472个（占总数的 2 3%），覆盖大约6000多万城市居民（见表1），这也是当前美国大都市邻里政府的主体组成部分。

（四） 邻里联合组织：邻里联盟。邻里联盟就是指在特定邻里范围内，以获得权力和控制、或以防止邻里的经济和社会衰退为目的，由多个邻里组织联合起来而设立的常设联盟，以代表一个支持邻里发展需求的有组织的共同声音。当今美国，无论在城市还是在郊区的许多地方，都存在这样的邻里联盟，并且甚至存在一个街区联盟的全国性网络，代表地方社区的声音Logan，J.and G.Rabrenovic， “Neighborhood Associations：their Issues，their Allies，and their Opponents”， Urban Affairs Quarterly，Vol.26， No.1，1990. pp.68 94. 。其中最著名的邻里联盟当属1970年代在芝加哥伍德朗社区（第60街和第63街之间），由100多个邻里组织联合组建而成的“临时伍德朗组织”（TWO），它是一个以抵制社区低收入家庭被取代的邻里联盟组织。在20世纪70年代，TWO开始了一个广泛种类的社会服务计划，目前其管理着一个社会服务网络，拥有一笔420万美元的总预算，每天服务7000人以上。在此基础上，后来又创设了伍德朗社区发展委员会，努力创造着一个有活力的混合收入社区。这是在美国发起一个混合收入住房所有权项目的第一个组织，在这个项目中，中等收入家庭和低收入家庭将相邻居住[美]马克·戈特迪纳、雷·哈奇森：《新城市社会学》，黄怡译，上海译文出版社2011年版，第236—237页。。

三、 邻里政府的社会评价与发展困境

（一） 社会评价

邻里政府作为美国1960年代以来形成的旨在推动地方化、民主化、权力分散化的邻里私人化组织，是大都市多中心治理体系的有机组成部分，其在满足多元化的基层需求方面发挥了显著的作用。但同时也表明，邻里政府具有典型的多样性，不同性质的邻里政府所采取的治理手段不尽一致、效果也不一样。

例如，与“社区发展公司”相比，“私人邻里协会或居住区协会”（RCAs）表现出更加显著的封闭性和排他性，这是因为“RCAs 对于财产权利的保护是基于自愿与合约，以集体一致的方式施行的。它具有三个特征：一是共享公共用地的所有权，能够共同建设和使用大型公共服务设施，比如游泳池；二是购买房产后，业主便自动成为RCAs 的成员，必须遵守拟定的契约、条件与限制（CC&R）；三是业主必须付费，作为公共用地和公共服务设施的维持费等等”罗思东：《美国城市中的邻里组织与社区治理》，《中国政法大学学报》2007年第2期。。

另外，作为一种政府与民众之间权力再分配的产物，邻里政府本身的发展受到诸多因素的影响。因此，很难从主观上判断出一个邻里政府到底好还是不好，为此西方一些研究机构和学者，通过实证分析或理论研究的方法，对邻里政府做出了褒贬不一的评价。如针对“社区发展公司（CDCs）”而言，美国的城市研究中心（Urban Institute）的实证研究结果表明，社区发展公司给社区带来了多渠道资金，搭建了多元主体之间的合作网络，显著地提升了社区的房产价值，改善了整个社区的品质。但也有批评者认为，大多数社区发展公司都很小并且缺乏通过大尺度和综合开发手段来扭转社区衰退的能力；过于强调社区组织和动员能力；没有真正建立与地方社区的关系；缺乏对现实问题的解决，等等威廉·洛尔：《从地方到全球：美国社区规划100年》，张纯编译，《国际城市规划》2011年第2期。。如对私人化的“邻里协会”而言，根据社区协会研究所（the Community Associations Institute，CAI）所开展的关于美国“邻里协议对居民财产价值的影响”的调查结果表明，绝大多数（70 78%）居民认为邻里协会“保护并提升”了他们的财产价值，约20%左右的居民认为“没有什么区别”，仅有1 3%的人认为“损害”了财产价值（图1），但相应地，对其也有很多批评者，例如有人认为“邻里协会隔离主义的目标非常典型，即将财产保护与邻里排斥的政治相互联系起来”Robert Fisher， “Neighborhood Organizing： The Importance of Historical Context”， in W. Dennis Keating，et al. （eds.）， [WTBX]Revitalizing Urban Neighborhoods[WTBZ]， University Press of Kansas， 1996. p.42.。因此，邻里政府作为一种重要的地方治理模式，是一种典型的政治行为，在整个发展过程中，一直充满着各种社会争议，其发展依然面临着诸多瓶颈。endprint

（二） 发展优势与困境

在实际发展过程中，邻里政府并不能算作完全的政府机构，只是一个基于邻里之间的私人化自治组织，是基层民众针对邻里共同关心的公共事务而开展自我组织、自我服务、自我管理的集体行为。私人性是其最大的特征，与政府保持一定的距离，独立自主是其有效治理的一个前提和基础，如根据CAI 2012年的实证研究表明，86%的邻里民众不喜欢政府对邻里协会进行控制和干预。与公共领域的城市政府相比，邻里政府存在一些先天性的治理优势和能力Nelson， Robert H.， The Private Neighborhood： Will Homeowners Associations Lead to a Revolution in Local Government？ [WTBX]Regulation[WTBZ] 27（2）， 2004.，表现在：第一，在治理过程中，邻里政府拥有根据财产所有权来分配投票权的能力，这与城市政府依法实行的“一人一票”的做法存在根本区别。第二，对申请加入某个邻里政府的人，可以采取很多方法加以区别或排斥，保持邻里的同质性，例如在一个以老年人为主的邻里组织，可以排斥年轻人群体的进驻，但作为公共性的城市政府，则没有这个权限。第三，拥有销售邻里准入权的能力，城市政府不能这样做，否则就是腐败行为。第四，拥有从事多种商业活动的能力，如可以经营杂货店、汽油站、出版报纸、经营餐馆等，而诸多州的法律规定，城市政府则不能从事商业活动。第五，拥有一种担当承诺、为未来不断采取行动的能力。第六，拥有可以根据与其他私人公司类似的规章规定，解雇现存不合格的员工、或雇佣新的职员等人事自由权，而城市政府要解雇员工难度很大。第七，具有根据部分业主的提议可以组建不同规模、不同形式的各种邻里协会的能力，不像组建政府机构那样费事和复杂。等等，正因为如此，邻里政府在基层社会治理中，呈现了更大的灵活性和有效性，得到了一些社区居民的欢迎，尤其是获得了一些高收入家庭的支持。

但任何事情都是两面性的，邻里政府以其有别于公共政府的特殊能力和运作机制，也决定了它承受着一些难以克服的发展困境或冲突，又制约着其自身的发展。这主要表现在以下几方面：第一，资金负担。一般来说，城市政府作为地方政府体系，不需要向任何上级政府缴纳税收，并且经常会获得来自联邦或州政府的财政转移支付，而与此相反，私人化邻里政府是要求向市政府缴纳财产税或其他形式税的，很难获得来自政府部门的财政转移支付，同时，它主要是通过服务收费的方式获取资金，缺乏像政府一样的税收支持系统，这就使得邻里政府运转中依然存在着一定的资金压力。第二，法律问题。从法律地位来说，私人化邻里政府是跟私人商业社团类似的非营利组织，但它依然受制于州和城市政府的相关法律约束，所有治理行为不能违背相关法律法规。但是在现实中，邻里政府经常采取年龄、收入、肤色等手段，旨在排斥一些低收入群体或异质性群体，这种做法显然是一种违法行为。第三，参与困境。居民参与是保持基层邻里治理有效性的重要保证，但研究表明，美国私人邻里政府依然面临着居民参与不足的问题，一方面，对居民来说，参与政治活动和邻里活动必须得付出时间、精力和人力等成本，因此在一些实际活动中，真正参与的居民只是一小部分而已；另一方面，对组织方来说，为了劝说市民参与集体行动，就得让市民获得比参与成本更大的获益或回报，或者确实能够解决看得见的邻里问题。第四，组织间冲突的困境。这一冲突主要包括邻里政府与早已成立的其他社区组织之间的冲突、邻里政府与市政厅之间的冲突（支持或干涉）等方面，但是在不同邻里内，其表现方式和程度不尽一致Douglas Yates， “Neighborhood Government”， [WTBX] Policy Sciences [WTBZ]3， 1972. pp.209 217.。第五，邻里政府的终结或退出困境。特别是像私人邻里协会，由于受经济环境变化、城市设施建设等诸多因素的影响，没有一个协会会永久地存在下去，总会有解散或退出的一天，但要解散的时候，到底采取什么样的民主程序、资产如何分配等问题，至今尚没有一个私人协会具有完备的措施和方法。第六，其他困境。除上述困境外，邻里政府还面临着服务范围到底多少为宜（15—30万人口）、是否能有效治理本辖区居民、是否真正能够提高低收入社区居民的政治参与率等等诸多质疑。

四、 结论与启示

根据上述理论研究和实践发展，对美国大都市区中的邻里政府得出如下基本结论：第一，从公共政府视角来看，美国的基层邻里政府是一种以私人化为主的自治组织，与真正的市政府、镇政府等公共政府存在明显的区别，邻里政府不可能从法律上成为具有独立性、完整性、公共性的城市政府（这样的话，使得大都市区的政府体制更加碎片化），它是多中心治理和公共选择治理理论的直接产物，是对规模化、集权化政府治理体系的一种有效补充，为邻里居民提供直接、便捷的服务，对促进邻里发育、社会成长等方面发挥了一定的成效。第二，从推动民主发展、促进政府改革的视角来看，建立健全邻里政府，是一项非常值得期待的治理方式和努力目标。这是因为，以快速回应基层民众需求的各类邻里政府，可以推动停滞官僚机制的改革进程，更重要的是，可以促使居民改变对政府和自己邻里的态度，使得居民从“要不要参与”转变到“如何参与”上来。第三，从发展前途来看，邻里政府受到来自政府权力、城市建设、居民利益、设置基础条件等多方面的影响，在其发展进程中依然面临诸多可见或不可见的障碍，因此，邻里政府运动并不会在所有城市中同时推进，仍有很长的发展历程。

邻里政府作为美国大都市区分散化、多中心治理的时代产物，值得肯定的是，它在实践治理中有很多亮点和成效，为大都市（区）治理提供了很多值得借鉴的有益经验，但同时，其发展前景并不像我们原想的那么乐观，仍有很多值得完善和修正的地方。综上考虑，美国大都市区治理中出现的邻里政府治理模式，可以为大都市治理得出如下几个普遍性启示：endprint