中国民用核设施管理的立法现状及存在问题

祁艺丹

摘 要：近半个多世纪以来，人类一方面发展核能，另一方面没有任何一个国家找到安全、永久处理高放射性核核能及其废料的办法，通过对中国现行民用核设施管理的有关立法的整理，提出民用核设施管理过程中亟待解决的问题。

关键词：民用核设施；立法现状；存在问题

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0294-02

一、中国民用核设施管理的立法现状

（一）与民用核设施管理相关的由全国人大及人大常委会颁布的法律

1.《刑法》

中国1997年刑法有四个与核安全直接相关的罪名，具体而言：（1）刑法第125条规定的非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪。是指故意非法制造、买卖、运输、储存毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的行为。本罪属于具体危险犯，最高可判死刑，最低起刑点事三年有期徒刑。（2）《刑法修正案三》增加的刑法第127条规定的盗窃、抢夺或抢劫危险物质。盗窃和抢夺的，最高可处死刑，最低起刑点为三年有期徒刑。抢劫的，最高可处死刑，最低起刑点为十年有期徒刑。（3）刑法第136条规定的危险物品肇事罪。是指违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成了严重后果的行为。主观方面是过失，刑法幅度为三至七年有期徒刑。（4）刑法第151条规定的走私核材料罪。是指违反海关法规、走私核材料的行为。最高可判处死刑，最低起刑点是三年有期徒刑。此外，还有以危险方法危害公共安全罪、污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪与核犯罪相关联。

2.《放射性污染防治法》

该法于2003年6月28日经第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，同日以中华人民共和国主席令第6号公布，自2003年10月1日期实行。该法律共分八章，包括：总则、放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治、放射性废物的管理、法律责任、附则等内容。该法的立法目的是为了防止放射性污染，保护环境、保障人体健康，促进核能、核技术的开发与和平利用。制定该法的迫切性表现在，之前颁布过一系列的法规规章，但均散见于不同层面，不同层次的法规、规章和技术规范系列之中，内容零散，且不全面、不系统，未对放射性污染防治的基本原则、制度、措施及监督管理体制等重大问题做出相应的规定，远远不能适应目前放射性污染防治工作的实际需要。同时，中国核能与核技术的开发利用在对维护中国国防安全，促进国民经济和社会发展，增强中国的综合国力等方面起到巨大推动作用的同时，由此产生的安全问题和放射性污染防治问题，也越来越突出。因此，为了保证经济、社会的可持续发展，在促进核能、核技术开发利用的过程中，必须完善中国放射性污染防治的法律制度，加强对放射性污染的防治，保护环境，保障人体健康。

3.《职业病防治法》

该法于2002年5月7日期施行。职业病是指企业、失业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物资和其他有毒、有害物资等因素而引起的疾病。为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者的健康及相关权益，促进经济发展，根据宪法，制定了职业病防治法。

（二）与民用核设施管理相关的由国务院颁布的行政法规

1.《民用核设施安全监督管理条例》

1986年10月29日由国务院颁布实施。为了在民用核设施的建造和营运中保证安全，保障工作人员和群众的健康，保护环境，促进核能事业的顺利发展。

2.《核材料管制条例》、《核电厂核事故应急管理条例》都是针对核材料在使用过程中的管理、监管环节的法律制度。

3.《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》

该法是为了加强对放射性同位素、射线装置安全和防护的监督管理，租金放射性同位素、射线装置的安全应用，保障人体健康、保护环境，制定的条例。经2005年8月31日国务院第104次常务会议通过，自2005年12月1日起施行。主要内容包括放射性同位素与射线装置安全、许可和备案、安全和防护、事故应急处理、监督检查、法律责任等。同时，与其相关的管理办法还有《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《放射性同位素与射线装置安全和防护管理办法》。

4.《放射性物品运输安全管理条例》

该条例是一个国家行政法规，2009年9月，由国务院总理签发生效的，根据《中华人民共和国放射性污染防治法》指定的。放射性物品运输时核能和核技术开发应用中的一个重要环节，容易发生核与辐射事故，就目前的实际情况看，有必要制定条例，进一步加强放射性物品运输安全管理。

（三）与民用核设施管理相关的由国务院各部委颁布的部门规章

1.核动力厂、核辐照厂管理的部门规章

中国早在1958年就进行了辐照土豆的人体实验，后在国家科委和卫生部的组织领导下，“五五”期间进行了多项动物实验，包括终生和传代实验；“六五”期间进行了四百余人的人体试食实验，并制定了七项辐照食品卫生标准；“八五”期间，又在前者工作基础上进行了：（1）辐照食品类别标准的制定（粮食类、果蔬类、熟肉类、冷冻畜禽类、干果果脯、调味品味）；（2）辐照食品鉴别方法的研究。1997年6月正式颁布了六大类七大项辐照食品的国家标准。即《辐照熟畜禽肉类卫生标准》GB14891.1-1997、《辐照干果、果脯类卫生标准》GB14891.3-1997、《辐照香辛料类卫生标准》GB14891.4-1997、《辐照新鲜水果、蔬菜类卫生标准》GB14891.5-1997、《辐照冷冻包装畜禽肉类卫生标准》GB14891.7-1997、《辐照豆类、谷类及其制品卫生标准》GB14891.8-1997。辐照卫生标准的制订，将使食品辐照走上健康发展的道路，它对保护人们身体健康和环境不受污染，对提高产品的质量和市场竞争力有重大意义。近年来，尤其是西方发达国家，如美国受食源性疾病的困扰使消费者对食品辐照的作用认识越来越深刻。食品的安全性和植物检疫的卫生措施是当今世界必须解决的问题，中国已经加入世贸组织，食品辐照是WTO认可的一项技术。因此，发展辐射加工，对促进中国与北美及欧共体各国的出口贸易，减少贸易风险有重大的现实意义。针对核动力厂的法律制度有《核动力厂设计安全规定》、《核动力厂运行安全规定》。endprint

2.地球物理勘探中核材料使用的部门规章

《核材料管制条例》、《核材料管制条例实施细则》、《核材料实物保护公约》。

3.核燃料使用及核废料处理的部门规章

《民用核设施安全监督管理条例实施细则之三—核燃料循环设施的报告制度》、《城市放射性废物管理办法》。

二、中国民用核设施管理法律制度存在的问题

（一）未制定基本法，有关民用核设施管理的法律法规体系缺失上位法

基本法是一个国家在宪法的基础上，在某一调整的法律规范领域内拥有的最高法律效力的法律。由于各国立法体制的不同，基本法与普通法的划分标准也不统一，中国的划分标准是依据立法机关的权限，即全国人大制定的为基本法，全国人大常委会制定的为普通法。目前，核安全领域迄今尚未制定部门性的基本法。过去若干年来，许多专家一致呼吁出台《原子能法》，但由于核能在国民经济中的地位不明确、产业政策不明朗等因素，一直都没有颁布。随着2003年《放射性污染防治法》的颁布和实施，有关人士对《核安全法》立法的关注有所降温，在此情况下，一定程度阻碍了该法的推进工作。尽管有许多核安全方面的内容分布在其他相关法律法规中，但由于没有原子能和核安全方面的基本法，法律位阶和体系效力上受到一定限制。

（二）民用核设施使用过程中的某些具体制度仍然有待改进

核安全涉及到铀矿资源的勘探和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿、法律责任方面，目前的法律体系尚未能全部涵盖上述各个方面，特别是对核安全管理所涉及的不同部门的职责、市场准入的资质要求、放射性废物管理、放射性物质运输安全管理、核损害责任等都没有作出明确的规定，同时，一些部门规章出台已十年之久，修订工作没有及时跟上体制变化、新的技术和观念更新、国际和自己的实践经验教训总结等情况。

（三）技术性文件体系不完善，技术体系与民用核设施管理的法规体系脱节

技术性文件是民用核设施管理的技术支撑，目前的民用核设施安全利用方面的导则、标准等技术体系还不够完善：一是和安全技术规定国语以来国际原子能机构，对中国自己核安全监管经验的提炼上不足，使其适用性和可操作性受到限制，易在监管上造成一定的难度。二是核安全利用标准与核安全利用法规体系脱节，一些核安全规定与立法、监督管理工作机制和工作运作没有融洽的结合、协调，有的核安全的导则和技术文件在其功能定位、内容界面划分等含糊不清或者重复交叉。三是核安全标准内部以及与其他行业标准之间的衔接和统一性上不够。由于缺乏统一规划和协调，在同一技术范畴内的标准化对象，有的标准之间内容重复、交叉或者存在矛盾。有些核行业标准没有立足于中国整体的立法和管理运作模式以及现有的技术水平，与其他行业标准存在不协调的现象。

除了以上的问题外，仍然存在一些其他问题。由于中国核能立法时间较短，立法过程中的公众参与度较低，立法缺口较大，原有的一些民用核设施安全利用法律法规无法满足核能发展的需要，亟待修订。核损害方面的国际公约如《核损害民事责任维也纳公约》、《核电方面第三方责任公约》中国仍没有加入，核安全文化在核能利用法律法规体系中的渗透不足、监管能力需要提升等。

[责任编辑 魏 杰]endprint