苏州非营利组织发展现状及对策研究

赵菲　田雪莹

摘 要：随着社会的进步，非营利组织作为一种新型独立的组织在社会经济体系中发挥着越来越重要的作用。目前，非营利组织虽然已经在促进苏州社会经济协调发展方面起了积极的作用，但是总体上来说其作用仍是浅层次的。总体而言，苏州非营利组织的发展主要存在着发展缓慢、法律环境缺失、能力经费不足、结构不合理等问题。为了促进苏州非营利组织健康快速发展，一方面要求苏州市政府创建良好的外部环境，另一方面要求非营利组织完善自身。

关键词：非营利组织；现状；对策；苏州

中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0176-04

引言

随着中国经济的发展和政治改革的深入，社会利益和社会需求逐渐多元化，因而使得社会管理和社会服务多样化，非营利组织正是适应中国社会发展的需要，在多元化的社会中扮演着越来越重要的角色。另外，作为一种新的利益表达方式，非营利组织已成为一种协调机制，有力地促进了社会公平，维护了社会的和谐发展。当前，关于非营利组织起源的探索主要涉及两种理论：功能学派认为非营利组织形成与发展的动因是其功能的存在，即非营利组织可以改变国民收入再分配流程结构的公平性、扶持社会弱小群体、吸纳社会从业人员、捐资助学、实施与宣扬人道主义等；组织学派认为，非营利组织可以克服市场经济中的市场失灵与政府失灵，政府职能的转变为非营利组织的产生和发展提供了有力的空间。

经过数十年的发展，苏州非营利组织如朝阳而起，其范围覆盖极广，包括政治、经济、教育、科技、文化、体育、卫生、社会福利等。小到邻里之争，大到区域矛盾，苏州非营利组织渗透到千家万户，成为政府与民众沟通的桥梁，在发挥自身作用的同时也增强政府的透明度，弥补了政府和市场的不足，为苏州政治经济的发展做出了积极的贡献。但是，不难发现，苏州非营利组织发展还是不完善的，仍然存在着发展速度缓慢、人均拥有量低、结构不合理、自我发展能力低等问题，因而制约着其积极作用的正常发挥，并进一步导致其影响力和认同度较为有限。

因此，系统地调查苏州非营利组织发展中存在的问题并深入探究其解决对策，对苏州非营利组织健康发展有着尤为重要的作用。本文在结合相关理论的基础上，对苏州非营利组织的发展现状进行剖析，并提出相应的政策建议，以促进苏州非营利组织的健康快速发展。

一、苏州非营利组织发展状况

（一）苏州非营利组织发展历程

苏州非营利组织的出现最早可以追溯到清朝年间，主要形式是苏州商会、苏州丝绸业同业学会、苏州市民公社等。到了民初，这些组织渐渐完善，具有完备的内部机构，有选举、议会、评议制度等。

新中国成立之初，所有民间组织都被归纳到行政管理体制之中。改革开放之后，由于实行社会主义市场经济，中国社会结构发生巨大变化，尤其是1982年的政府体制改革，政府逐渐放宽管理，使得苏州非营利组织进入兴起阶段。

2000年之后，随着经济的发展，苏州非营利组织迅速崛起。各种行业协会、社团纷纷注册，尤其在国家提出社会和谐发展的思想之后，这些非营利组织得到政府的大力支持，并且在政府的协助下，更加规范。随着《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》等相关法律的出台，苏州非营利组织逐渐走向法制化道路，在从业人员、组织规模和社会功能上都有了超越性发展。

（二）苏州非营利组织的发展现状

近年来，苏州市非营利组织在经济、政治、文化、教育、体育、卫生、文艺、社会福利等各个领域，已经成为政府联系各界、人民群众的重要纽带和桥梁。在研究过程中，我们依据非营利组织的社会功能，我们将其分为三类：动员资源型、公益服务型、社会协调型。通过近几年的数据①对比，苏州非营利组织发展情况主要呈现以下几个特点：

1.苏州非营利组织发展初具规模。从单位数量上来看，截至2012年末，记录在民政局的苏州非营利组织有1 096家，①其中协会有597家，民办非企业单位412家，基金会60家，其余包括教会在内的47家。从人数规模上看，根据苏州统计年鉴，2012年底，从事非营利组织的人员有93 780人。苏州60家基金会占了江苏省基金会的13.5%，原始资金都在2 000 000及以上，最多可达100 000 000元。这些基金会至2012年救济了35 150人，如，在2009—2011年间，苏州市红十字会捐赠资金支出合计11 930.99万元；苏州市残疾人福利基金会捐助支出116.44万元，救助4 021人次，其中帮助贫困学生182人次、贫困残疾人3 839人次。

2.苏州非营利组织发展缓慢。2012年末，非营利组织和2011年基本持平。在各类组织当中，养老机构的非营利组织增长较大，同时到2013年基金会新增了3家。2012年注销的社会组织有21家，主要是职业培训机构以及文艺团体。在选取典型的4家基金会（苏州市残疾人福利基金会、苏州市儿童少年基金会、苏州市见义勇为基金会、苏州市青少年发展基金会）中也可以发现，近两年来，基金会的总资产增加幅度较小（见图1）：

另外，在社会功能方面，总体而言基金会公益支出小幅度提高。在选取的4家基金会中，除了残疾人福利基金会下降了72%，其余基金会的增长都超过了20%（如图2所示）：

3.动员资源型以民办非企业单位为主，主要从事教育、社会福利和艺术活动。动员资源型一般包括一些专业筹款的基金会和社会团体，一些专业开展资助活动的基金会和社会团体，一些专业招募、培训和派遣志愿者的社会团体和民办非企业单位。这种类型的非营利组织可能数量很少，但专业化程度很高，有相当高的社会公信度和影响力。

在苏州非营利组织当中，我们发现动员资源型中专业招募、培训和派遣志愿者的社会团体较少，民办非企业单位占据多数。在412家民办非企业单位中，从事教育的占40.8%，社会福利和艺术活动一共占据了48.5%。而从事其他活动的行业单位都比较少，俱乐部有26家。endprint

4.公益服务型组织救济范围扩大，受益群众有所上升；科研能力增长较快。公益服务型遍及社会的各个方面，包括公益慈善、救灾救济、扶贫济困、环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广、农村和城市的社会发展及社区建设等许多领域。2011年苏州救济人口，包括社会救济和救济救灾有81 223人，2012年达到了82 762人，增长了约为2%。在科研方面，2011获科技进步奖有113个，到2012年达到了122个，专业技术人员从2011—2012年增加了135 364人。二年来，申请专利数增加了37 801，授权专利增加了27.2%。

5.社会协调型组织以行业性和专业性团体为主。社会协调型主要指各种社区群团组织，后者则包括各种形式的商会、行业协会、工会、联谊会、同学会、消费者协会等。这种类型的非营利组织一般采取会员制的社团形式，注重社会资本，在会员共同利益基础上形成一定的共益空间并为会员提供服务，同时强调对所在社区或社群的代表性，积极参与社会公共事务。在苏州非营利组织中行业性和专业团体占据了社会协调型非营利组织的73%，而社会协调型组织占苏州非营利组织的37.6%。这些行业涉及电子信息、体育、教育、丝绸、工艺美术、化学、园林、法律、舞蹈等。

6.苏州市政府日益重视非营利组织发展，增强对其认定、审查和管理。苏州市政府在2011年10月发布了《苏州市地方税务局关于开展非营利组织免税资格认定的公告》规定2008年前（含2008年）已经成立的非营利组织，通过认定的，自2008年度起享受优惠。2009年成立的非营利组织，通过认定的，自2009年度起享受优惠。在认定和审查过程中，发现有4家单位不符合要求，还有部分单位未主动参加审核，体现出以往政府对非营利组织管理欠佳。

二、苏州非营利组织发展存在的问题

尽管苏州GDP已经远远超过了省会南京，但是目前，苏州正处于转型阶段，随着外资的撤离，经济发展的缓慢，苏州经济该何去何从？随着社会主义市场经济机制的建立，以政府职能转变为核心的政治体制改革也在不断深入，治理理念已开始渗透到国家的社会政治观念中来，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理职能可以由非营利组织承担下来，由此可以逐步使政府、企业、非营利组织多元主体产生互动，形成经济市场化、政治民主化、社会自治化的新的社会治理格局。现阶段，积极引导和发展非营利组织，既是社会的需要，也是时代发展的趋势。因此，必须深刻认识苏州非营利组织发展中存在的问题。

1.人均拥有量较低。尽管苏州市的非营利组织初具规模，但其规模、总量都处于较低水平。2010年末，苏州每万人拥有非营利组织数1.05个，低于全国2.2的水平，而其他国家则要比苏州高得多。如法国每万人拥有非营利组织数已超过110个、日本近100个、美国超过50个、阿根廷超过25个、新加坡达到14.5个、巴西为13个。可以看出，苏州非营利组织人均拥有量还是不足的，并没有跟上苏州经济的发展，这种新事物并没有深入到百姓心中，其影响力还不够大。

2.非营利组织发展所需的法律环境需进一步完善。目前，规范非营利组织活动的三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均是行政法规，尚没有全国人大通过的相关法律，发展非营利组织的法律环境需进一步完善。同时，立法层次比较低，民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、权利义务以及与政府、企业的关系等，都急需在更高的法律层面上加以明确和规范。

3.非营利组织的地理分布和功能分布不合理。苏州市非营利组织地理分布不合理体现在：非营利组织主要局限在城区，郊县的非营利组织发展缓慢。为数不多的7个社会福利院中，有4个设置在市区；135个社区服务中心，63个在市区；632个学校中，330个属于市区；博物馆及图书馆分布情况（如图3所示）：

苏州市非营利组织功能分布不合理是指民办非企业单位存在向教育和福利行业集中的倾向，而在公益性的行业如社会中介服务业、法律服务业等领域数量偏少。苏州唯一一家法律援助基金会2009—2011法律援助案件资助款58.85万元，法律援助宣传活动23.3万元，法律援助论文奖励8.2万元，其数目大小可见一斑。到2012年底，捐赠收入393 653元，而2009年捐赠收入高达48万，其发展趋势不容乐观。

4.非营利组织的自我生存与发展能力薄弱。尽管近年来苏州市非营利组织的数量总体较为稳定，但注销、撤销和取缔率却很高，在2012年政府审查过程中，4家参与的组织不合格，还有68家未参与审核，表明非营利组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。另外，苏州非营利组织筹资渠道较少，导致经费减少。例如在2009—2011年，苏州法律援助基金会各级政府和机关捐赠650万元，企业捐赠447.39万元，占据了68.8%。苏州市残疾人福利基金会捐赠资金收入125.15万元仅靠的是“圆梦行动”主题活动定向募集125.15万元（见下页图4）：

三、苏州非营利组织发展的对策与建议

面对苏州非营利组织发展的诸多问题，一方面需要非营利组织不断逐步规范，完善自己；另一方面需要政府要创造良好的外部环境，建立健全相关法律、法规政策，为非营利组织的发展提供有力的支持。

1.加强对慈善组织的宣传力度，提高自身的发展能力。虽然非营利性的慈善事业本身不是市场行为，但是必须向市场学习，认同市场生活的法则，利用品牌效应，加强自身的发展能力。加强慈善文化与企业文化、传播文化结合的有机结合，充分利用社会力量和义工队伍，开发和利用社会资源，不断拓展慈善组织的社会活动领域，提高公民的参与度，从而为事业的发展打下坚实的基础，夯实自身的能力。

2.建立健全较为完善的相关政策法规体系。法律法规体系旨在明确非营利组织的法律地位，保护非营利组织的自主权利和创新能力，鼓励社会、个人和企业的捐助，确保非营利组织运行的透明度、资金管理的安全和有效性，保护捐助方的权益，维护非营利组织的信用。非营利组织的发展需要尽快出台关于非营利组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，从而为非营利组织的发展创造良好的法制环境。

3.完善管理制度。目前中国实行的是双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位双重负责。登记管理机关对要登记的组织实行严格的审核，普遍存在限制多的特点。政府应尽快在这一方面，放松登记管理方而的限制，简化登记程序，使许多以前被排除在外的民间组织尽快加入非营利组织的行列中来。另外，建立合理的相应的审核评估机制，分门别类地对非营利组织进行评价，解决目前非营利组织存在的结构布局不合理等问题，针对落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和监督机制。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是说你的口袋有多少钱，你做什么事情，要透明到像玻璃一样，人人都可以看见。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上，慈善组织才会得到公众的信任。”建立公开透明的信息披露制度和有效的监督机制是取得公众信任和尊重的关键。只有取得较多的民众信任，慈善事业才会深入民心，提高非营利组织的人均拥有度，扩展筹资渠道，增加非营利组织的捐赠收入，帮助更多的人，扩大其社会影响力。

参考文献：

[1] 俞宪宗.政府失灵与市场失灵[J].学术论坛，2004，（6）.

[2] 王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：7.

[3] 赵黎青.非政府组织与联合国体系[J].欧洲，1999，（5）：1-50.

[4] 吕星.浅析中国非营利机构的地位与作用[J].云南地理环境研究，1999，（S1）：60-70.

[5] 彼得德鲁克.非营利组织的管理[M].北京：机械工业出版社，2009：30-60.

[6] 齐炳文.民间组织：管理·建设·发展[M].济南：山东大学出版社，2001：2.

[7] 邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001：12.

[8] 王名.非营利组织的社会功能及其分类[J].学术月刊，2006，（9）.

[责任编辑 吴 迪]endprint

4.公益服务型组织救济范围扩大，受益群众有所上升；科研能力增长较快。公益服务型遍及社会的各个方面，包括公益慈善、救灾救济、扶贫济困、环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广、农村和城市的社会发展及社区建设等许多领域。2011年苏州救济人口，包括社会救济和救济救灾有81 223人，2012年达到了82 762人，增长了约为2%。在科研方面，2011获科技进步奖有113个，到2012年达到了122个，专业技术人员从2011—2012年增加了135 364人。二年来，申请专利数增加了37 801，授权专利增加了27.2%。

5.社会协调型组织以行业性和专业性团体为主。社会协调型主要指各种社区群团组织，后者则包括各种形式的商会、行业协会、工会、联谊会、同学会、消费者协会等。这种类型的非营利组织一般采取会员制的社团形式，注重社会资本，在会员共同利益基础上形成一定的共益空间并为会员提供服务，同时强调对所在社区或社群的代表性，积极参与社会公共事务。在苏州非营利组织中行业性和专业团体占据了社会协调型非营利组织的73%，而社会协调型组织占苏州非营利组织的37.6%。这些行业涉及电子信息、体育、教育、丝绸、工艺美术、化学、园林、法律、舞蹈等。

6.苏州市政府日益重视非营利组织发展，增强对其认定、审查和管理。苏州市政府在2011年10月发布了《苏州市地方税务局关于开展非营利组织免税资格认定的公告》规定2008年前（含2008年）已经成立的非营利组织，通过认定的，自2008年度起享受优惠。2009年成立的非营利组织，通过认定的，自2009年度起享受优惠。在认定和审查过程中，发现有4家单位不符合要求，还有部分单位未主动参加审核，体现出以往政府对非营利组织管理欠佳。

二、苏州非营利组织发展存在的问题

尽管苏州GDP已经远远超过了省会南京，但是目前，苏州正处于转型阶段，随着外资的撤离，经济发展的缓慢，苏州经济该何去何从？随着社会主义市场经济机制的建立，以政府职能转变为核心的政治体制改革也在不断深入，治理理念已开始渗透到国家的社会政治观念中来，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理职能可以由非营利组织承担下来，由此可以逐步使政府、企业、非营利组织多元主体产生互动，形成经济市场化、政治民主化、社会自治化的新的社会治理格局。现阶段，积极引导和发展非营利组织，既是社会的需要，也是时代发展的趋势。因此，必须深刻认识苏州非营利组织发展中存在的问题。

1.人均拥有量较低。尽管苏州市的非营利组织初具规模，但其规模、总量都处于较低水平。2010年末，苏州每万人拥有非营利组织数1.05个，低于全国2.2的水平，而其他国家则要比苏州高得多。如法国每万人拥有非营利组织数已超过110个、日本近100个、美国超过50个、阿根廷超过25个、新加坡达到14.5个、巴西为13个。可以看出，苏州非营利组织人均拥有量还是不足的，并没有跟上苏州经济的发展，这种新事物并没有深入到百姓心中，其影响力还不够大。

2.非营利组织发展所需的法律环境需进一步完善。目前，规范非营利组织活动的三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均是行政法规，尚没有全国人大通过的相关法律，发展非营利组织的法律环境需进一步完善。同时，立法层次比较低，民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、权利义务以及与政府、企业的关系等，都急需在更高的法律层面上加以明确和规范。

3.非营利组织的地理分布和功能分布不合理。苏州市非营利组织地理分布不合理体现在：非营利组织主要局限在城区，郊县的非营利组织发展缓慢。为数不多的7个社会福利院中，有4个设置在市区；135个社区服务中心，63个在市区；632个学校中，330个属于市区；博物馆及图书馆分布情况（如图3所示）：

苏州市非营利组织功能分布不合理是指民办非企业单位存在向教育和福利行业集中的倾向，而在公益性的行业如社会中介服务业、法律服务业等领域数量偏少。苏州唯一一家法律援助基金会2009—2011法律援助案件资助款58.85万元，法律援助宣传活动23.3万元，法律援助论文奖励8.2万元，其数目大小可见一斑。到2012年底，捐赠收入393 653元，而2009年捐赠收入高达48万，其发展趋势不容乐观。

4.非营利组织的自我生存与发展能力薄弱。尽管近年来苏州市非营利组织的数量总体较为稳定，但注销、撤销和取缔率却很高，在2012年政府审查过程中，4家参与的组织不合格，还有68家未参与审核，表明非营利组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。另外，苏州非营利组织筹资渠道较少，导致经费减少。例如在2009—2011年，苏州法律援助基金会各级政府和机关捐赠650万元，企业捐赠447.39万元，占据了68.8%。苏州市残疾人福利基金会捐赠资金收入125.15万元仅靠的是“圆梦行动”主题活动定向募集125.15万元（见下页图4）：

三、苏州非营利组织发展的对策与建议

面对苏州非营利组织发展的诸多问题，一方面需要非营利组织不断逐步规范，完善自己；另一方面需要政府要创造良好的外部环境，建立健全相关法律、法规政策，为非营利组织的发展提供有力的支持。

1.加强对慈善组织的宣传力度，提高自身的发展能力。虽然非营利性的慈善事业本身不是市场行为，但是必须向市场学习，认同市场生活的法则，利用品牌效应，加强自身的发展能力。加强慈善文化与企业文化、传播文化结合的有机结合，充分利用社会力量和义工队伍，开发和利用社会资源，不断拓展慈善组织的社会活动领域，提高公民的参与度，从而为事业的发展打下坚实的基础，夯实自身的能力。

2.建立健全较为完善的相关政策法规体系。法律法规体系旨在明确非营利组织的法律地位，保护非营利组织的自主权利和创新能力，鼓励社会、个人和企业的捐助，确保非营利组织运行的透明度、资金管理的安全和有效性，保护捐助方的权益，维护非营利组织的信用。非营利组织的发展需要尽快出台关于非营利组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，从而为非营利组织的发展创造良好的法制环境。

3.完善管理制度。目前中国实行的是双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位双重负责。登记管理机关对要登记的组织实行严格的审核，普遍存在限制多的特点。政府应尽快在这一方面，放松登记管理方而的限制，简化登记程序，使许多以前被排除在外的民间组织尽快加入非营利组织的行列中来。另外，建立合理的相应的审核评估机制，分门别类地对非营利组织进行评价，解决目前非营利组织存在的结构布局不合理等问题，针对落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和监督机制。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是说你的口袋有多少钱，你做什么事情，要透明到像玻璃一样，人人都可以看见。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上，慈善组织才会得到公众的信任。”建立公开透明的信息披露制度和有效的监督机制是取得公众信任和尊重的关键。只有取得较多的民众信任，慈善事业才会深入民心，提高非营利组织的人均拥有度，扩展筹资渠道，增加非营利组织的捐赠收入，帮助更多的人，扩大其社会影响力。

参考文献：

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[2] 王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：7.

[3] 赵黎青.非政府组织与联合国体系[J].欧洲，1999，（5）：1-50.

[4] 吕星.浅析中国非营利机构的地位与作用[J].云南地理环境研究，1999，（S1）：60-70.

[5] 彼得德鲁克.非营利组织的管理[M].北京：机械工业出版社，2009：30-60.

[6] 齐炳文.民间组织：管理·建设·发展[M].济南：山东大学出版社，2001：2.

[7] 邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001：12.

[8] 王名.非营利组织的社会功能及其分类[J].学术月刊，2006，（9）.

[责任编辑 吴 迪]endprint

4.公益服务型组织救济范围扩大，受益群众有所上升；科研能力增长较快。公益服务型遍及社会的各个方面，包括公益慈善、救灾救济、扶贫济困、环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广、农村和城市的社会发展及社区建设等许多领域。2011年苏州救济人口，包括社会救济和救济救灾有81 223人，2012年达到了82 762人，增长了约为2%。在科研方面，2011获科技进步奖有113个，到2012年达到了122个，专业技术人员从2011—2012年增加了135 364人。二年来，申请专利数增加了37 801，授权专利增加了27.2%。

5.社会协调型组织以行业性和专业性团体为主。社会协调型主要指各种社区群团组织，后者则包括各种形式的商会、行业协会、工会、联谊会、同学会、消费者协会等。这种类型的非营利组织一般采取会员制的社团形式，注重社会资本，在会员共同利益基础上形成一定的共益空间并为会员提供服务，同时强调对所在社区或社群的代表性，积极参与社会公共事务。在苏州非营利组织中行业性和专业团体占据了社会协调型非营利组织的73%，而社会协调型组织占苏州非营利组织的37.6%。这些行业涉及电子信息、体育、教育、丝绸、工艺美术、化学、园林、法律、舞蹈等。

6.苏州市政府日益重视非营利组织发展，增强对其认定、审查和管理。苏州市政府在2011年10月发布了《苏州市地方税务局关于开展非营利组织免税资格认定的公告》规定2008年前（含2008年）已经成立的非营利组织，通过认定的，自2008年度起享受优惠。2009年成立的非营利组织，通过认定的，自2009年度起享受优惠。在认定和审查过程中，发现有4家单位不符合要求，还有部分单位未主动参加审核，体现出以往政府对非营利组织管理欠佳。

二、苏州非营利组织发展存在的问题

尽管苏州GDP已经远远超过了省会南京，但是目前，苏州正处于转型阶段，随着外资的撤离，经济发展的缓慢，苏州经济该何去何从？随着社会主义市场经济机制的建立，以政府职能转变为核心的政治体制改革也在不断深入，治理理念已开始渗透到国家的社会政治观念中来，新型的公共管理范式正在逐步形成，大量的公共管理职能可以由非营利组织承担下来，由此可以逐步使政府、企业、非营利组织多元主体产生互动，形成经济市场化、政治民主化、社会自治化的新的社会治理格局。现阶段，积极引导和发展非营利组织，既是社会的需要，也是时代发展的趋势。因此，必须深刻认识苏州非营利组织发展中存在的问题。

1.人均拥有量较低。尽管苏州市的非营利组织初具规模，但其规模、总量都处于较低水平。2010年末，苏州每万人拥有非营利组织数1.05个，低于全国2.2的水平，而其他国家则要比苏州高得多。如法国每万人拥有非营利组织数已超过110个、日本近100个、美国超过50个、阿根廷超过25个、新加坡达到14.5个、巴西为13个。可以看出，苏州非营利组织人均拥有量还是不足的，并没有跟上苏州经济的发展，这种新事物并没有深入到百姓心中，其影响力还不够大。

2.非营利组织发展所需的法律环境需进一步完善。目前，规范非营利组织活动的三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均是行政法规，尚没有全国人大通过的相关法律，发展非营利组织的法律环境需进一步完善。同时，立法层次比较低，民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、权利义务以及与政府、企业的关系等，都急需在更高的法律层面上加以明确和规范。

3.非营利组织的地理分布和功能分布不合理。苏州市非营利组织地理分布不合理体现在：非营利组织主要局限在城区，郊县的非营利组织发展缓慢。为数不多的7个社会福利院中，有4个设置在市区；135个社区服务中心，63个在市区；632个学校中，330个属于市区；博物馆及图书馆分布情况（如图3所示）：

苏州市非营利组织功能分布不合理是指民办非企业单位存在向教育和福利行业集中的倾向，而在公益性的行业如社会中介服务业、法律服务业等领域数量偏少。苏州唯一一家法律援助基金会2009—2011法律援助案件资助款58.85万元，法律援助宣传活动23.3万元，法律援助论文奖励8.2万元，其数目大小可见一斑。到2012年底，捐赠收入393 653元，而2009年捐赠收入高达48万，其发展趋势不容乐观。

4.非营利组织的自我生存与发展能力薄弱。尽管近年来苏州市非营利组织的数量总体较为稳定，但注销、撤销和取缔率却很高，在2012年政府审查过程中，4家参与的组织不合格，还有68家未参与审核，表明非营利组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。另外，苏州非营利组织筹资渠道较少，导致经费减少。例如在2009—2011年，苏州法律援助基金会各级政府和机关捐赠650万元，企业捐赠447.39万元，占据了68.8%。苏州市残疾人福利基金会捐赠资金收入125.15万元仅靠的是“圆梦行动”主题活动定向募集125.15万元（见下页图4）：

三、苏州非营利组织发展的对策与建议

面对苏州非营利组织发展的诸多问题，一方面需要非营利组织不断逐步规范，完善自己；另一方面需要政府要创造良好的外部环境，建立健全相关法律、法规政策，为非营利组织的发展提供有力的支持。

1.加强对慈善组织的宣传力度，提高自身的发展能力。虽然非营利性的慈善事业本身不是市场行为，但是必须向市场学习，认同市场生活的法则，利用品牌效应，加强自身的发展能力。加强慈善文化与企业文化、传播文化结合的有机结合，充分利用社会力量和义工队伍，开发和利用社会资源，不断拓展慈善组织的社会活动领域，提高公民的参与度，从而为事业的发展打下坚实的基础，夯实自身的能力。

2.建立健全较为完善的相关政策法规体系。法律法规体系旨在明确非营利组织的法律地位，保护非营利组织的自主权利和创新能力，鼓励社会、个人和企业的捐助，确保非营利组织运行的透明度、资金管理的安全和有效性，保护捐助方的权益，维护非营利组织的信用。非营利组织的发展需要尽快出台关于非营利组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，从而为非营利组织的发展创造良好的法制环境。

3.完善管理制度。目前中国实行的是双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位双重负责。登记管理机关对要登记的组织实行严格的审核，普遍存在限制多的特点。政府应尽快在这一方面，放松登记管理方而的限制，简化登记程序，使许多以前被排除在外的民间组织尽快加入非营利组织的行列中来。另外，建立合理的相应的审核评估机制，分门别类地对非营利组织进行评价，解决目前非营利组织存在的结构布局不合理等问题，针对落后部分提出扶持性措施。

4.建立健全信息披露制度和监督机制。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋。玻璃做的口袋，就是说你的口袋有多少钱，你做什么事情，要透明到像玻璃一样，人人都可以看见。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上，慈善组织才会得到公众的信任。”建立公开透明的信息披露制度和有效的监督机制是取得公众信任和尊重的关键。只有取得较多的民众信任，慈善事业才会深入民心，提高非营利组织的人均拥有度，扩展筹资渠道，增加非营利组织的捐赠收入，帮助更多的人，扩大其社会影响力。

参考文献：

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[责任编辑 吴 迪]endprint