代表议案：推动立法的“源头活水”

朱琦

代表议案是立法的重要基础。市十四届人大二次会议共收到代表10人以上联名提出的议案79件，其中25件被列为正式议案，交市人大有关专门委员会审议。在这25件议案中，有21件为立法议案。这些议案或直接对接常委会年度立法计划和五年立法规划项目，或将成为推动相关立法进程的“源头活水”。

用严格制度推进环境保护

今年代表议案对环保问题的关注持续“高热”。如何用“最严格制度”和“最严密法治”来推进上海的生态文明建设，代表们提出了许多立法建议和思路。

2013年11月20日，市十四届人大常委会第九次会议对《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法（修订草案）》进行了第一次审议。这项备受各方关注的地方立法作为2013年度立法结转项目列入了今年年度立法计划。而有两份代表议案恰恰直接“挂钩”这部正在修改中的地方性法规。

黄晨等30位代表提出了“关于建议修改《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法（修订草案）》的议案”。据悉，这份议案是通过多次座谈、与环保部门讨论沟通、采纳了许多代表的修改建议撰写而成。在这份议案中，不仅分析了当前上海在环保管理体制、环保执法监管等方面存在的瓶颈难点，而且还直指目前的《办法（修订草案）》在发挥全社会共同参与方面还不尽完善，在环境执法监管力度方面还有待加强，针对目前执法难、违法成本低的现状，还需作进一步的完善，并提出了新增条款和修改条款的具体建议。

“当前本市地方法规没有对企业主要污染物排污量申报给出具体要求，也没有制定上海市动态排放清单的要求。”杨新代表在调研后发现，眼下本市大气污染物排放清单的更新以年平均为时间尺度，使本市空气重污染事件的预报预警能力受到制约；而大气污染源清单数据的不公开，导致公众对于大气污染物来源不清楚，同时也使产生高排放的企业缺少社会的监督。为此，他和其他10位代表联名提出议案，建议将污染源排放清单的相关内容纳入正在修订中的本市实施大气污染防治法办法中。

此外，针对除夕和正月初四晚上因燃放烟花爆竹导致的PM2.5指数频频“爆表”，厉明等16位代表提出了关于修订《上海市烟花爆竹安全管理条例》的议案，建议本市全面禁售烟花爆竹，扩大禁放烟花爆竹的区域，修改处罚条款，加强执法力度，从而加大对本市大气污染问题的治理力度。陈保平等15位代表提交了一份关于在本市环保法规中细化举报制度，加强社会监督，实行渎职问责条款的议案。议案指出，本市有关环保法规中对于需公众参与的检举控告制度缺乏细则；对举报、举证后执法主体不执法的渎职行为如何控告诉讼，缺乏具体规定，这不仅影响了公众参与度，弱化了环境污染的社会监督力，致使边治理、边污染，边立法、边违法的现象仍大量存在，既浪费了宝贵的治理成本，也损害了法律权威，亟需通过制定细则、完善法规加以改變。

用完善法制加码权益保障

实现好维护好人民群众的切身利益，需要用法制来“加码”。今年有不少代表议案聚集老年人、妇女、普通消费者、社会困难群体等不同社会群体的权益保障，力图通过一系列制度设计切实保障和改善民生，回应百姓诉求，提升生活在上海的幸福指数。

新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》于2013年7月1日起施行，增加了社会优待、宜居环境和参与社会发展等内容。“《上海市老年人权益保障条例》自1999年1月1日施行至今已有16个年头，有许多具体规定已经不适合当今社会的实际情况。”钱翊樑等15位代表提出议案，建议市人大常委会尽快修订条例，使之符合上位法的立法宗旨与具体规定，使上海尽快适应率先进入老龄社会的社会实际状况。“上海在优待老年人方面，出台了许多得民心、顺民意的政策。但在我听取老年群众意见时，老年人有着非常强力的呼声，希望能降低享受优待的年龄‘门槛。”张雅玉代表认为，随着形势的发展，国家法律和政策的出台，以及一些兄弟省市相关政策的实施，本市户籍老年人70岁以上享受优待的政策已相对滞后，有必要通过修订本市老年人权益保障条例，降低老年人享受优待的年龄起点，使本市老年人优待政策与上海国际化大都市相匹配。据悉，市人大常委会已将修订《上海市老年人权益保障条例》列入2014年正式立法计划。

随着“单独二孩”政策的实施，代表们更为关注其配套政策是否合理可行、法治环境是否给予支撑。吴坚等15位代表提出议案，建议及时修改《上海市实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》，将生育政策调整后有关妇女权益保护的新问题采用人性化、配套化、法治化的方式予以解决，比如，如何避免女性就业门槛的再次提高，如何减轻政策二胎家庭的生活负担，如何缓解职业妇女在家庭与工作之间的纠结冲突等，真正把“好事办好”。

当前，电子商务作为一种新型商业服务模式的兴起，使得社会公众的消费方式、消费结构和消费理念发生了巨大变化。如何保护“网购时代”消费者的合法权益，也成为代表议案聚焦的热点。新修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》于3月15日正式实施，首次新增了规范和保护网购消费、保障个人网络信息安全、确立消费者后悔权等内容。然而，现行的《上海市消费者权益保护条例》早在2002年出台，没有涉及到网上交易消费者保护的问题。钱翊樑等14位代表、尹邦奇等14位代表不约而同地提出了有关修改《上海市消费者权益保护条例》的议案，建议填补本市地方立法空白，维护“网购时代”的交易安全，跟上乃至引领全国立法的发展潮流。

此外，针对加大对困难群众维护合法权益的法律援助、预防和制止家庭暴力等一些特殊群体的权益保障问题，代表们也提出了相关的立法议案。

用法治路径创新社会治理

城市建设和社会管理历来是代表议案着墨较多的内容。控烟、景观灯光、产业用地……这些涉及城市建设和社会管理各方面的立法议案着重用更为可行有效的法治路径填补管理空白、创新治理方式。

在社会管理方面，《上海市公共场所控制吸烟条例》实施已有三年多，尽管取得了一定成绩，但仍然有很多不尽如人意的地方，例如，控烟工作参差不齐，执法处罚“雷声大、雨点小”等等。对此，陈晓玲等11位代表提出了关于修订《条例》的议案，并拿出了具体的修改建议。比如，增加对未成年人的限制；加大处罚力度，并且简化处罚程序，对首次违反《条例》要求的场所直接进行罚款处罚，而不是实行先警告后罚款；建议由公安部门对个人进行统一执法；进一步明确禁烟区域，避免出现“灰色地带”；增加对吸烟区或吸烟室的设置要求和标准；充分发挥公共场所经营者的监督作用等。

在城市建设方面，经过20多年的发展，上海的景观灯光享誉海内外，初步完成了从“数量—规模—质量”的二次提升。然而，由于地方立法的“缺位”，本市景观灯光建设管理中出现了一些“真空”、“盲区”，使许多现实问题难以得到解决。比如，无序设置景观灯光破坏城市夜景，景观灯光建设和运行维护职能不清，过度发展景观灯光形成“光污染”影响市民生活等。于丽英等15位代表、潘士华等12位代表分别提出了制定《上海市景观灯光管理条例》的议案，建议明确建设和管理主体的职责，建立行业循环机制、公益性开灯补偿机制，保障景观灯光建设和管理的投入；规范景观灯光建设审查和监管，既鼓励社会单位参与景观灯光建设，又要防止过度建设，同时避免产生事后监管所带来的强制拆除和资金浪费。

同样，经过几十年的发展，土地资源瓶颈成为制约上海产业发展的因素之一。当前，地方政府通过淘汰调整劣势企业等手段来盘活存量土地，提高土地产出效率，但由于土地在使用权出售后的监管存在法律缺位和监管机制的不完善，地方政府在提高土地使用效率，推进产业转型方面面临诸多问题。谈兵等代表提出，国家层面的一系列法律法规过于宏观和宽泛，特别是对产业发展用地的流转、使用、管理等方面出现的新问题新情况没有约束力，建议尽快出台地方性法规规范产业用地的使用管理，特别是对闲置低效用地要有制约措施，如规定不得随意转让转租，使地方政府在土地监管和园区二次开发中更具有针对性和操作性。