提高代表书面意见办理实效的调查与思考

闵行区人大工作研究会

督办好代表书面意见是保障代表权利、激发代表履职积极性的重要因素，也是增强人大工作实效、推动解决人民群众切身利益问题的一个重要抓手。近年来，如何有效办理好代表书面意见，越来越受到各级人大及人大代表的关注。本文试图以闵行区的代表书面意见办理工作为样本，对代表书面意见办理过程中存在的问题及其原因进行分析，并提出可行性建议，为普遍提升这项工作的水平和成效提供参考。

一、当前代表书面意见办理过程中存在的主要问题及原因分析

当前，在代表书面意见办理过程中，普遍存在以下几个方面的问题：一是办理过程不规范，工作不到位；二是办理实效不明显；三是办理工作呈现出碎片化和随意性的特点；四是督办效果不佳。

这些问题的产生，既有客观条件的限制，也有承办单位主观方面的问题，同时还有外部监督方面的因素。

（一）客观因素

一是代表书面意见本身的质量问题。从当前的情况来看，书面意见质量参差不齐。书写不规范，表述不清楚，意见建议不具体、不可行等问题普遍存在，影响了书面意见的解决率。

二是资金问题。不少书面意见的办理都涉及到财政资金的支出，如代表普遍反映的道路交通问题等。这些问题，由于财政资金短缺，或者当年没有预算等，年内或短期内难以解决。

三是权限问题。一些意见涉及法律法规的修改完善，或者属于市级层面解决的问题，区政府及其职能部门在客观上难以解决。

四是问题本身的复杂性。如一些历史遗留问题，以及群租、社会治安、教育质量等方面的问题，产生的原因比较复杂，解决的难度非常大，承办部门往往只能留作参考。

五是缺乏具体明确的制度规范。首先，对书面意见办理阶段的具体工作，如部门之间的协调、所需资金如何解决、与代表的沟通反馈、责任追究等都缺乏规范性要求。不仅法律没有规定，市、区两级人大、政府也均无明确规定。其次，对办理质量的好坏，缺乏具体明确的评价标准。

（二）主观因素

一是由于信息不对称，意见是否解决很大程度上取决于承办部门的主观意愿和责任感。书面意见是应该“解决”还是“留作参考”，没有具体的判断标准，承办部门的自由裁量权很大。而且存在信息不对称，选民和代表可能只了解问题的表面现象，对于问题的根本原因、解决问题的关键环节等信息往往由承办部门、科室甚至个人垄断，形成外行监督内行的局面。信息不对称不仅发生在人大和政府、代表和政府之间，甚至发生在政府系统内部，科长敷衍局长、局长敷衍区长，会办敷衍主办，委办局敷衍区府办的情况也都一定程度存在。

二是决策与执行的一体化，导致承办部门趋易避难。目前的办理体制下，绝大部分书面意见的主办部门既是决策部门也是将来的执行部门，甚至于决策者和执行者是同一科室、同一个经办人。因此其在决策时，必然更多地考虑执行的难易程度，只要执行的困难较大，他们决策时自然倾向于“留作参考”。

三是问责和激励机制不完善。目前代表书面意见的办理质量对承办部门、领导、经办人的利益不产生实质性影响。虽然有考核机制，但仅仅考核答复阶段的工作，真正决定办理成效的执行阶段工作还没有纳入。

（三）外部监督方面的因素

外部监督主要是指区人大常委会对代表书面意见的督办。从以往的情况来看，影响督办效果的因素主要有以下几个方面。

一是督办工作的目标不够明确。比如，哪些书面意见应当解决，其判断标准或筛选机制是什么？督办工作应注重对程序的监督还是对结果的监督？督办的重点是什么，如何确定督办重点？督办是否有定性或定量目标？等等。在督办过程中都不是很明确。

二是监督能力不足。由于书面意见数量较多，督办工作的人手和時间有限，目前人大对相关信息的收集和处理是较为粗糙的。同时，督办工作要求督办人员对相关部门的工作有相当大程度的了解，并能够判断其工作质量和过失所在。但人大有时即便调查后，也无法判断承办部门是否有过失，因为许多问题具有专业性，或者是历史遗留问题，情况错综复杂，因此督办的结果往往是不了了之。

三是督办机制不健全。代表如果对承办部门的态度、答复或办理结果不满意的，通过什么途径及时获得支持？对于代表和承办部门，或者区人大常委会、代表和承办部门之间认识不一致的意见，应当通过什么方式解决？都没有明确规范。在监督手段上，监督的刚性和权威需要进一步提升。在监督力量的整合方面，主要是以人事代表工委为主，其他工作机构、代表组的力量没有得到有效整合和利用。

三、关于提高代表书面意见办理实效的思考与建议

（一）把好书面意见的入口关

书面意见的质量与整个办理工作的实效密切相关。建议采取几个方面的具体措施，把好书面意见入口关。一是可以进一步完善书面意见撰写指南和规范，让代表明确书面意见的具体要求和提交程序。二是要加强对代表的服务保障，代表提交书面意见前，可以委托代表组工作人员或选区内基层组织进行调查，以确保书面意见所反映内容的客观真实。三是可以建立代表组合议制，代表提交书面意见前，先在代表组进行集体讨论，以集思广益，避免随意性。四是区人大常委会可以探索对提交的代表书面意见进行初步审查，对于形式或内容上存在欠缺或疑问的书面意见，建议代表进行修改或主动撤回。

（二）推动政府完善书面意见办理机制

一是要完善办理规范。第一，书面意见的答复和结案报告应当由主要负责人签字，以示负责。第二，凡是答复“计划解决”和“留作参考”的书面意见，应当经过承办部门的专题会议讨论，做到决策与执行适度分离。第三，各承办部门应根据区人大常委会和区政府有关规定，结合本部门实际制订或完善书面意见办理的具体流程和规范要求。

二是要加大协调力度。代表书面意见涉及跨部门的综合性问题越来越多，办理过程中协调难度加大。区政府应进一步完善协调机制，提高内部协调能力，以有效推进跨部门意见的办理。

三是要加大考核力度。要建立关于代表书面意见办理的考核制度和问责制度。同时，各部门内部应建立或完善代表书面意见办理的考核和激励机制。

（三）改进书面意见督办机制

一是要明确督办重点。当前，人大还没有足够的力量对每件书面意见进行跟踪督办。建议选择以下几类书面意见作为督办重点：（1）代表对答复或办理结果不满意的；（2）连续两年以上提出的书面意见；（3）多名代表同时提出内容类似的书面意见；（4）区人大常委会认为群众反响强烈，需要重点督办的书面意见。其次，区人大常委会每年可以选择一到两个承办部门，对其办理工作进行专门检查和评估，督促其提高认识、完善制度，提高办理质量。

二是要整合督办力量。首先，要鼓励代表本人进行跟踪监督。其次，要整合区人大常委会各工作机构的力量。每个工委每年要承担部分书面意见的督办任务，把书面意见督办和其他监督工作有机结合起来。第三，要发挥好代表组的作用。对一些在一定区域范围内影响较大的书面意见，代表组可以采取专题视察或调研，以及同承办部门专题沟通的方式进行督办。这样既有利于推进书面意见的督办，也有利于丰富代表小组的活动形式和内容。

三是要完善調查和协调机制。代表对答复结果不满意的，承办部门应当专门研究分析，并向代表说明原因。如果代表仍然不满意，人大常委会相关工作机构应当介入并启动调查程序，分别听取承办部门和代表本人的意见，了解不满意的原因，并进行协调。区人大常委会相关工作机构无法协调解决的，应当提请常委会主任会议讨论，并将讨论结果向区政府反馈，建议区政府办公会议专题研究。

四是要综合运用多种监督手段。第一，可以通过座谈会或个别走访，听取代表和承办部门的意见，以了解相关情况。第二，可以由区人大常委会相关工作机构或代表组对书面意见落实情况组织专题视察和评议。第三，区人大常委会可以就某个部门或某件书面意见的办理情况进行专门调查和沟通。第四，区人大常委会主任会议可以专门听取某个部门或重点意见办理情况的报告。第五，区人大常委会会议在审议相关报告时，可以更多地安排专题询问。第六，举行公开听证会，利用第三方的力量来推动书面意见的办理。第七，对于办理工作存在严重问题的部门可以启动质询等刚性监督手段。

五是要提高书面意见办理工作的透明度。可以探索试行书面意见内容和答复、办理结果在选区公开的做法，让选民监督代表的履职行为和承办部门的工作。也可以探索在网上把代表书面意见的提交、答复、落实内容全程公开的做法，提高人大和政府工作的透明度。