以人为本理念下的城市公共服务体系建设

杨刘军

摘 要：中国城市社区传统的政府——企业包揽式的公共服务体系，在改革开放深入推进阶段，越来越不适应社会的快速发展和人民群众日益增长的服务需求。然而，20世纪80年代推进的城市公共服务体制改革过于市场化，使得原本具有公益性的城市公共服务体系向效益和利润倾斜，“为人民服务”的口号流于形式。当前，以人为本理念深入人心，但市场化和公益性的矛盾却是中国城市公共服务体系的症结，而只有“政府购买服务”新模式才能从根本导航解决上述问题。

关键词：公共服务；政府购买；以人为本；体系建设

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0060-02

一、当前中国城市公共服务体系的症结

（一）城市公共服务体系的公益性传统

20世纪五六十年代，出于对苏联模式的借鉴，中国基本建立了社会主义计划经济体制下的城市公共服务体系，本文称为“传统城市公共服务体系”。这一体系有三方面的特点：其一，传统城市公共服务体系的主体是政府。计划经济时期，绝大多数城市人口，只要具有劳动能力，就会被安排一定的工作，政府通过各种类型的企业将公共物品和公共服务输送到普通民众手中。其二，传统体系的供给途径是企业。因为当时，中国在劳动就业领域实行“低薪酬、广就业”政策，当时城市居民享受公共服务主要通过企业和岗位来实现，公共服务的大部分资源在当时是政府来配置的，政府将这些资源分配附属在具体岗位上，所以，城市居民首先就是“单位人”。其三，传统体系的理念是“为人民服务”，其价值基石是集体主义和社会主义的理想信念。因此，当时人们能够在实践中真真切切地为了集体而做出牺牲，城市居民之间，特别是一个企业的员工之间形成了一种“大家庭”的关系模式，互帮互助。

总的来说，中国传统的城市公共服务体系是一种以政府为主题、通过企业（单位）来实施的普遍的、就业型体系。这种体系因为是政府和企业包揽式的服务，因而具有较强的公益性，它也像计划经济一样，在特殊时期确实因为能够体现社会主义集中力量办大事的优越性而发挥过巨大的作用。

（二）市场化改革以来对公益性的挑战

改革开放以来，随着市场经济体制的完善和政府职能的转变，传统体制下政府通过行政方式配置公共服务的弊端日趋显现，“自我服务，漠视公共需求；工作效率低下，浪费公共资源；固守成规，缺乏创新；服务意识薄弱，态度傲慢。”[1]因此，城市公共服务体系改革势在必行。20世纪80年代，中国开始了一系列的城市公共服务的社会化改革，其初衷是希望改革传统体制中政府过于包揽的行政管理方式。

事实证明，中国在20世纪末的城市公共服务体系改革是有缺憾的。表现在：第一，以住房和医疗为代表的民生领域内的主管部门，过于关注自身利益，将城市居民自身的利益抛之脑后，导致群众意见相当之大；第二，随着中国社会集团日益分化，“社会贫富分化直接导致了城市中形成了诸多的弱势群体”[2]，而公共服务体系在很长一段时间没有关注这些人的利益；第三，普通民众的服务需求始终得不到积极的回应，社会化改革要求政府和各部门一切向经济效益看齐，这就有可能会忽略群众的呼声。

二、城市公共服务体系建设必须坚持公益性

（一）公益性是城市公共服务的根本属性

从学理性的角度来看，公益性是公共服务的根本属性。顾名思义，公共服务就是面向公众提供的各种与其日常生活息息相关的服务项目，其内涵是国家和政府履行的一种对于公众的服务职能，其外延却相当宽泛，包括衣食住行医等几大块在内，但是概而言之，公共服务必须面向普通大众[3]。根据西方经典的政治学原理，政府作为每一个社会成员的代言人，在其设立之初就与人民形成了一种契约关系，人民将权力和权威赋予政府，而政府则具有保护公民、服务公民的不可推卸的职责，而向公民提供他们必需的公共服务，则是政府职责的应有之义。

如上所述，公共服务必须面向普通公众，因此公益性就成为公共服务的根本属性。公共服务的公益性具备两个方面的内涵：一方面，公益性表现在城市公共服务的受惠人群必须确保为大多数城市居民，当然，本文不是指传统户籍制度下的城市居民，而是包括一切自愿在城市中就业、生活、休闲的人口；另一方面，公益性还表现在城市公共服务必须实行公共决策、群众民主参与的程序，当前，有越来越多的城市，实施公共服务项目决策和改革的听证会制度，暂且不谈个别的暗箱操作，这也是一种制度上的进步。以上两方面，即城市公共服务的受众和参与力量的大众化，说明了它的公益性本质。

（二）坚持公益性与解决民生问题相契合

正是因为中国20世纪末在城市公共服务领域实行的市场化改革使得对计划经济下行政性的资源分配方式矫枉过正，才使得城市公共服务走向了违背人民意愿、片面地追逐经济效益的错误道路。新世纪伊始，新一代中央领导集体执政以后，针对现实的问题，提出了以人为本、科学发展的执政理念。在这一理念的指引下，中国正在逐渐纠正以往的过失，政府也将执政的着力点慢慢地从追求GDP的增长向解决民生问题转变，执政理念的转变和执政着力点的转向。这恰恰说明了中央政府已经认识到，公益性才是公共服务的根本属性，必须以解决民生问题为契机，大力弘扬公共服务的公益属性。

它们二者的关系体现在三个方面：首先，坚持公共服务的公益性，与坚持以解决民生问题为执政重点，二者的目的是一致的。它们都是政府在有限的能力下，最大化地满足人民、特别是社会弱势群体的需求，这也是中国社会发展的必然结果。其次，它们二者的出发点也是一致的，公益性坚持了人民群众的受众地位，因而是以人民群众的切身利益作为自己的出发点，而解决民生问题也是为了急人民之所急、予人民之所欲，出发点同样是人民群众的切身利益。再次，坚持公益性和解决民生问题，都必须统领在科学发展这一新的执政理念之下，因而二者也是具有一致性的。因此可以说，坚持城市公共服务体系的公益性，就是坚持以人为本的执政理念。然而，“只有创新公共服务供给模式，提升城市政府公共服务能力，才能真正地满足社会公共的需。”[4]endprint

三、政府购买服务是解决既存矛盾的关键

（一）政府购买服务坚持了公共服务的公益性

“公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾，暴露出我们现行制度安排的某些缺陷，并对改革提出了新的要求。”[5]因此，顺应这种要求，对中国城市公共服务体系进行模式创新，成为了一种必然。“政府购买服务”是一种较为新颖的值得探索的模式。

公共服务的产出并不是一股力量就能完成，在整个公共服务体系中，理应包含政府的支持、指导和监督、社会民间力量广泛而深入的参与以及市场机制在其中的穿针引线。因此，构建一个包含政府、社会和市场三方面的公共服务体系，是政府购买服务的前提。其中，政府为公众提供公共服务应该要通过“委托——购买”的方式加以实现的。在现阶段，政府将服务公众的职责通过财政全额拨款的方式分派给社会服务组织，在这些组织实施服务过程中和完成后，政府组织相关专家对其进行监督和评估，判断社会福利组织是否准确、及时、有效地完成了任务。社会服务组织作为政府“委托——购买服务”模式的社会活动主体，直接对政府负责，也直接面向公众实施专业化服务，因而成为整个公共服务体系的关键。

（二）政府购买服务有效地融入了市场竞争思维

由上可知，“政府购买服务”模式中，委托人和购买人是政府，受委托人和出售服务者是社会服务组织，但是，二者作用的发挥却离不开市场这一第三方机制的作用。历史表明，西方国家在公共领域引入市场竞争机制后，提升了公共服务质量、降低了公共服务成本，“这种做法对于中国当前的城市公共服务改革具有重要的启示和借鉴作用”[6]。只有政府、服务组织和市场三方联动，整个公共服务体系才能运转正常。市场机制运转的具体途径，其实也就是整个公共服务体系的实施机制——政府购买服务。

随着社会发展和人民生活水平提高，公众对公共服务将会有巨大需求，而虽然满足公众需求是政府的职责，但政府不具有专业服务能力，于是通过“委托——购买服务”方式，用政府财政支持社会力量参与公共服务供给，社会服务组织要想提升自身在市场中的竞争力，只能通过市场竞争，不断吸纳专业人才以提升实力，将服务顺畅地输送到公众那里。概括而言，新的城市公共服务体系应该努力创造“政府主导、社会主办、市场主动”的局面。

概括而言，中国建立社会主义计划经济体制后，长期的政策惯性导致城市公共服务体系日渐落伍；但是20世纪末的市场化改革又矫枉过正，以住房和交通为代表的诸问题未得到根本性解决。针对新发展阶段的社会现实，政府购买服务既坚持了公共服务的公益性，也吸纳了市场竞争的效益优势，因此成为中国城市公共服务体系建设的一个未来发展方向。

党的十七大指出，我们要实现新阶段的可持续发展，实现基本公共服务的均等化。实现这一目标的前提手段就是要以创新的思维积极构建中国新的城市公共服务体系，而其中政府购买服务模式已经代表了一种新的举措和新的尝试。政府购买服务也全面体现了以人为本的理念，与时代发展主题保持一致。究其原因，我们不仅要关注当前的问题，实现基本公共服务均等化，满足社会公众对服务的当下需求，也要以历史为鉴，实现可持续性的科学发展，关注代际公平，将构建中国城市公共服务体系的眼光放得更为长远，不能像以往制定政策那样头痛医头、脚痛医脚，应当制定长期性、规范化的制度和政策体系，为后世造福。

参考文献：

[1] 周云圣，朱欢.城市公共服务市场属性研究[J].计划与市场探索，2003，（6）：57-58.

[2] 孙立平，等.改革以来中国社会的结构变迁[J].中国社会科学，1994，（2）：47-62.

[3] 金南顺.城市公共服务的三个基本问题[J].城市问题，2005，（6）：56-58.

[4] 刘双良，等.城市公共服务社会化的困厄及其解围[J].云南行政学院学报，2008，（1）：111-113.

[5] 迟福林.公共服务不足凸显“短缺”矛盾[J].人民论坛，2007，（8）：18-20.

[6] 任立兵，李冰.中西城市公共服务比较分析[J].东北财经大学学报，2007，（4）：63-66.

[责任编辑 李 可]endprint